我国食品安全问题的成因及对策

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　　［内容摘要］ 近年来，我国发生多起食品安全事件，特别是在2008年发生的“有毒奶粉”事件引起人们巨大反响，食品安全问题成为人们关注的焦点。本文从对非正常利润的追求、食品行业生产加工分散、监管不到位以及违法成本低等方面，分析食品安全事件背后的成因。最后在借鉴国外发达国家食品安全监管措施基础上，提出我国食品安全的对策建议。
　　［关 键 词］ 食品安全；成因；对策建议。
　　［作者简介］ 杨欢进，河北省经贸大学副校长，教授，硕士研究生导师。
　　牛建青，河北省经贸大学商学院政治经济学硕士研究生。
　　
　　一、引言
　　
　　近年来，我国一些食品安全事件相继曝光，从“大头娃娃”“瘦肉精”“红心鸭蛋”到“有毒奶粉”等，这些事件引起人们对日常食品的担忧。目前人们关注的食品安全问题主要有以下三个方面：一是食品添加剂滥用；二是化学性的污染，包括农药、兽药、重金属等，如今年三聚氰铵的污染奶粉；三是由致病性微生物污染的食品，引起的实验性疾病。食品安全关系到人们的身体健康，还关系到经济和社会稳定。我国一直十分重视食品安全工作，在制定相关法律法规的基础上，还实行了一系列保护食品安全措施，如近年来实施的“食品放心工程”和“千百万工程”等。但由于部分企业和农户道德观念淡漠，受追求非正常利润的驱使，生产劣质食品或有毒使食品。食品安全问题不仅在我国比较突出，也是世界上各国所面对的重要问题。保障食品安全，就要按科学发展观要求，建立和完善各项政策措施，保护消费者的权益与身心健康。
　　
　　二、食品安全问题发生的成因
　　
　　1.对非正常利润的追求。非正常利润是通过非正常生产、经营所获利润，主要是非法利润。我国食品加工企业利
　　润一直处于相对较低的水平，主要有以下原因：一是生产技术比较落后。与国外食品加工业相比，我国食品加工业自主研发投入少，科技创新严重滞后。据统计，我国食品企业研究开发经费人均支出仅为美国的1.2％、日本的1.1％；科技进步贡献率仅为35％（且包含占较大比例的外资企业），明显低于发达国家60％―70％的平均水平。这使我国食品加工业在品牌上、生产技术上与外国食品加工企业相比，处于相对劣势。二是食品行业价格竞争激烈。我国食品行业为完全竞争行业，由于进入此行业要求的门槛低，使行业中企业数目多、规模小。在国家质检总局调查的45万个食品生产企业中，10人以下的食品生产加工小作坊就占了35万家，占总数的77.78％。再由于食品产品有同质化高特点，使价格竞争十分激烈。以上两方面原因使我国食品加工业利润率一直处于较低的水平，如华泰证券研究所2007年的一份研究报告显示，2000―2006年食品行业销售利润率一直处于较低水平：屠宰及肉类加工企业的利润率从2％到4％；乳品企业的利润率维持在10％左右，并在2005年后出现下降。由于食品加工企业长期处于低回报的状态中，在无法通过正常生产经营提高利润的背景下，部分生产者用非法手段来降低生产成本追求实现非正常利润，主要表现在：一是超量使用、滥用食品添加剂和非法添加物。如“瘦肉精”“红心鸭蛋”“有毒奶粉”就是此类事件。二是利用劣质原料生产食品。比如“地沟油炸食品”“陈陷月饼”等。三是减少灭菌过程，或不设检测程序。有些大企业利用免检制度，降低灭菌、检测环节减少成本。与大企业相比小企业这种情况更为严重，国家质检总局调查的35万家食品加工小企业中，有29％的企业无标生产，60％的企业出厂不检验或根本不具备检验能力。这就使得原本在食品原材料采购、食品产品出厂等环节中应该实施的检测手续被忽视，从而必然导致食品安全问题的出现。
　　2.食品行业分散经营的特点。我国食品行业生产经营比较分散，一是生产初级农副产品的分散性；二是食品加工企业的分散性。在初级农副产品生产方面，我国有两亿多农户都在分散生产日常食用的农副产品――鸡鸭鱼肉蛋、粮食、水果、蔬菜等。由于农民的知识水平低，守法意识弱，再加上受利益驱动，从而在生产过程中使用有毒添加剂。在食品加工生产方面，我国形成规模的食品加企业集团较少，因此各地农贸市场大部分产品是由手工作坊式小企业生产出来的。这些小企业，设备落后，卫生状况差，再加上对工人监督管理不严格，极易造成微生物污染食品情况的发生或在加工过程中加入添加剂。
　　3.食品监管不到位。近年来的食品安全问题，大多是媒体首先曝光后，广大消费者才知情。我们不能否认我国的食品监管部门对保障安全食品方面起了很大的作用，由于食品生产的分散性，大大增加了监管的难度，从而出现监管盲区使食品监管不到位。食品监管的不到位，还有以下几个方面原因：一是监管部门人员专业性不够。食品安全监管应该是一个专业性很强的机构。以美国食品药品管理局为例，其员工三分之一以上是科学家，全国的主要工作场所是各类实验室。而我们食品监管体系总体上是一些行政机构如农业、卫生、质量检疫、工商、食品药品监督等部门，高知识专业人员少，尤其是市县级监管部门更是如此，正是由于专业知识的缺乏使食品安全检验常常是走过场。二是部门地方化严重。食品安全监管机构应该是国家机构，对全体人民的生命健康负责。美国的食品药品管理局的分支机构和行政区划无关。我国食品监管部门中农业、卫生属于地方组成部门，质检体系实行省以下垂直管理。由于食品监管部门与大企业都属于地方政府，在维护地方税收的情况下，容易使监管不到位。三是食品监管体制不顺，职能重复交叉导致执法效能不高。我国现行食品监管体制是“以分段监管为主，以品种监管为辅”，在实际工作中往往产生责、权、利脱节，多家食品监管部门由于责权难以明晰，又有部门利益，一方面难免出现重复和交叉监管；另一方面因工作“扯皮”而发生行政行为错位甚至缺位，造成“大家都在管，大家都难管”的局面，从而导致食品安全监管出现空白点，影响了食品安全执法的整体效率。
　　4.违法成本低。现行《食品卫生法》是执法部门进行处罚的主要依据，依该法规定，对违法企业只能是责令“停止生产经营”“没收违法所得”，或者处以额度不高的罚款，一般都是在三万元以下，只有“情节严重”才会被“吊销卫生许可证”。由于处罚较轻，使在某些方面守法成本高于违法成本，导致一些企业铤而走险做违法的事。根据2007年有关报道，安徽省六安市金商都商贸有限责任公司质量部经理邹文军算过一笔账：公司平均每年都要随机抽选300组商品送到质监部门检验，每年大概需要花费五万元的送检费，而去年该市处罚最重的“注水牛肉事件”，才罚了企业主2000元，可见违法的成本远远低于守法的成本。因此当前基层食品安全监管专家认为，由于处罚机制偏软，罚款的上限太低，在罚款时受人情关系困扰，使一些违法事件不了了之的原因，在打击造假过程中起不到威慑作用。
　　
　　三、解决我国当前食品安全问题的对策建议
　　
　　1.建立健全食品安全综合机制。一是建立统一的行政监管机制。各级政府成立食品药品监管委员会，成员由农业、卫生、质量监督、检疫、工商、食品药品监督等部门组成，全面负责指导、协调、调度各具体部门的工作；在委员会的统一领导下，加强各级食品监管部门的分段管理，明确责任；在实际操作上实行各部门的集中执法、联合办公等机制。二是按照中央关于食品安全工作地方政府负总责的要求，健全并落实重大食品安全事故行政责任追究制度，增强食品监管部门的责任心。三是建立统筹协作的技术检测系统。整合食品安全监督检测资源，更新检测装备，实施食品质量抽验工作计划、项目安排、部门分工、采样方法和结果分析、资料汇总、信息发布相统一。四是加快制定《农产品质量安全法》，统一、规范目前食品安全的技术要求标准。
　　2.加大处罚力度，提高违法成本。由于食品企业是有限理性的，具有经济人思维，也具有机会主义倾向，他们在进行食品的供给时，拥有较大的信息成本优势，如果对违法后果的预期成本低于违法收益，他们它会尽一切努力实现自我利益最大化，不惜损人利己，损害社会整体利益。食品事关人们的身体健康，食品行业违法、违规问题不同于其他行业，处罚手段不能太轻，应该加大处罚力度，提高违法成本，对不法者起到真正的威慑作用。目前，我国对于食品犯罪的处罚与其他国家相比较轻，如2003年，浙江省金华市原永泰火腿食品厂生产用“敌敌畏”的水浸泡火腿，法人代表仅判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金两万元。而2004年韩国一家制作劣质饺子的公司总经理因承受不了重罚和舆论的谴责从大桥上投江自杀身亡，并写下遗书向国民谢罪。与此同时，韩国将《大韩民国食品卫生法》进行了修改，规定对生产不良、有害食品者的处罚由判处７年以下徒刑、罚款１亿韩元改为判处10年以下徒刑、罚款2亿韩元，并在10年内不准重新营业。欧洲的一些国家对于食品经营者制定了非常细的法律要求，如果一个经营者，把从生病打了抗生素的牛挤出来的牛奶销到工厂，是要被抓进监狱的，出狱以后也无法再经营这个产品了。其代价非常大。因此，应该修改目前实行的食品安全法律、法规，提高违法成本与代价，处罚不能停留在罚款和行政处罚层次，而要给予相关责任人刑事处罚以及执业资格处罚――禁止它从事食品生产的资格，并对违法企业的商誉给予降级惩罚，增加食品企业的违法成本，使它在巨大经济、法律、社会成本的压力下克制机会主义行为。
　　3.进一步完善食品安全制度。一是严格落实食品生产许可制度，对从事食品生产加工的企业必须具备相应的生产设备、检测手段、内部质量管理制度等基本条件，方可从事食品的生产加工；二是加强对食品加工生产企业抽查。同时，在食品出厂加贴食品市场准入标志，即质量安全标志。三是，建立食品安全承诺，召回、销毁和公布制度。食品从业单位和个人与地方政府或相关部门签订食品安全承诺，召回责任书，明确直接责任人和相关责任人的责任。建立“黑名单”制度，对有意制造不合格食品，屡教不改的企业，纳入“黑名单”监控，严加监管，严加处罚。
　　4.发挥新闻及社会舆论的引导和监督作用。食品安全关系千家万户，是一项群众性和政策性都很强的系统工程，应动员全社会共同参与。第一，加强食品安全及道德教育。对全民进行食品安全知识的宣传教育，利用一切媒体宣传食品安全科普知识、科学种植养殖知识等；加强社会主义道德、诚信、公德的宣传教育，加强社会信用、企业信用和个人信用的建设，形成诚实、诚信的社会氛围，只有全民素质提高了，食品安全问题才能从根本上得到解决。第二，充分利用政府机关及部门网站和报纸、电台、电视台等舆论宣传阵地，有计划报道食品安全新动态。定期召开食品安全新闻发布会，向人民群众提供推荐优质食品、公布诚信企业，披露不合格食品及企业、曝光制售假劣食品的“黑名单”，维护和保障人民群众的食品安全知情权和监督权。第三，在市、县（区）成立食品安全咨询投诉和救援中心，开通举报热线，负责受理有关食品安全的咨询、投诉和应急救援工作。
　　食品安全是事关人民健康和国计民生的重大问题，目前应进一步发挥政府监管部门的职能，强化对食品安全的政府监管部门的责任追究，使监管部门的切实起到监管的作用，从而使之采取有效措施来保障食品安全，保障经济发展和社会稳定。
　　
　　参考文献：
　　1.李长健、张 锋：“社会性监管模式：中国食品安全监管模式研究”，载《广西大学学报》（哲学社会科学版）2006年第5期。
　　2.林闽钢、许金梁：“中国转型期食品安全问题的政府规制研究”，载《中国行政管理》2008年第10）期。
　　3.陈君石：“如何解决中国食品安全问题”，载凤凰网（世纪大讲堂）2008年10月。
　　4.孙 斌：“食品安全管理存在问题及其对策研究”，载《中国安全科学学报》2006年第11期。

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