新农村建设背景下的乡村治理问题研究

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　　［摘 要］乡村治理问题是新农村建设中的重大问题，在当前新农村建设的背景下，乡村治理的不平衡已经成为新农村建设的瓶颈。对乡村治理问题的研究，不仅是农村建设中的一项重要内容，对整个现代化来说，都具有重要意义。
　　［关键词］乡村治理 乡村治理困境 统筹城乡发展
　　［中图分类号］D6 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－5489(2009)01－0121－03
　　
　　搞好乡村治理，实现农业发展、农村稳定、农民富裕，事关我国全面建设小康社会目标的实现和整个现代化建设的进程。20多年来，中国乡村治理取得了巨大成绩，成效显著，它不仅有力地推动了基层民主政治发展，而且也对国家政治体制改革及民主政治发展产生了深刻影响。但是，从全国范围来看，乡村治理发展很不平衡，有相当数量的农村乡村治理仍处初创、实验和推广阶段，乡村治理中的各种矛盾日益突出，已经成为整个经济和社会发展中的一个不容回避的问题。加强农村民主政治建设，完善乡村治理机制，既是农村建设中的一项重要内容，也是推动农村各项工作动力支撑和重要保证，对推动农村经济的发展、政治的稳定、社会的和谐具有重要的意义。这既是当前农村工作的内在要求和应势之举，也是巩固农村各项改革成果，解决农村一系列深层次矛盾的关键所在。
　　
　　一、乡村治理的内涵
　　
　　“乡村治理”最初是由华中师范大学中国农村问题研究中心的学者提出来的。研究中心的著名学者贺雪峰认为：“乡村治理是指如何对中国进行，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。”俞可平认为：“农村治理就是农村公共权威管理农村社区，增进社区公共利益的过程。”这里的公共权威既可以是官方的，也可以是民间的，或官方与民间机构的合作。党国英将乡村治理的定义为：“乡村社会处理公共事务的传统制度，包括选举政府首脑、监督政府工作和设置政府更迭的程序，也包括政府制定、执行政策的能力及居民对这些制度的服从状况。”
　　由此可见，乡村治理就是农村社区内，各种公共的和私人的组织依据法律、法规和传统习俗等管理农村公共事务，以维持本社区的秩序，促进社区发展的过程。从政府的角度讲，乡村治理的目标就是实现乡村善治，追求农村社区利益的最大化。乡村治理理论开拓了治理问题研究的新领域，是治理理论在农村公共事务管理过程的运用与发展。
　　
　　二、新农村建设中乡村治理的困境
　　
　　1.乡村两级机构关系不顺
　　20世纪80年代以来，随着农村家庭联产承包责任制的推广和以政社合一为标志的人民公社的解体，在广大农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要标志的农村自治运动悄然兴起，并逐渐成为燎原之势。随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能逐渐从全面管理转变为依法行政，引导服务，建国以来“命令一服从”型的乡村关系逐渐被“乡政村治”的政治格局所代替。乡镇政府作为国家在农村的基层政权组织，依法行政，乡级政权之下的各村社区，成立村民委员会，实行村民自治。在这种政治体系下，乡村之间的关系协调与否，直接关系到国家权利在乡村的有效运行和村民自治权利的真正实现。依照1998年11月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”这就在法律上明确了乡村政治关系是“指导、支持、帮助与协助”的关系，而不是领导与被领导的关系，不是行政隶属关系。
　　然而这种本应职责清晰、权限分明的乡村关系，在现实中却并没有达到应有状态。一方面，乡镇政府作为国家最基层的行政机关，承担着依法对本行政区域内各项工作实施行政管理的职能，这就导致了乡镇政府往往忽视了指导和帮助的功能，而片面地强化对基层的直接控制和行政领导，进而弱化了村民自治，使村民自治机构成为乡镇政府的附属物，导致了村民自治名存实亡。另一方面，代表农民利益的农村自治组织，往往会寻求扩大自治权利，抵制或拒绝乡镇政府的依法行政和宏观指导，片面地强调自主性，从而造成乡镇政府行政管理功能的萎缩，导致了乡政与村治关系的脱节。这不仅会影响乡镇政府职能的有效发挥，而且也有碍于村民自治权利的正确行使和村民积极性、主动性的充分发挥。当村治已发生重大变革时，乡政没有发生相应的变革，其后果是日益扩张且不受制约的行政力量不断压缩农民和自治组织的活动空间，农民的自主权受到侵害，自治组织日益行政化。这种状况，从根本上讲，不利于农村经济的发展和农村社会的稳定，也不利于社会主义新农村建设的顺利开展。
　　2.乡村债务沉重
　　乡镇债务大多形成于20世纪80年代后期，在90年代不断增加。其中，政府办企业欠下的债务主要形成于80年代后期到90年代中期；设立农村合作基金会欠下的债务主要形成于90代初期；为完成乡镇教育达标而欠下的债务主要形成于90年代中后期。村级债务的形成与财政体制的变化关系密切，在时间上全国大多数地区开始于1990年前后，快速增长在1994年以后。此后乡镇和村两级债务一直居高不下，并且是依然呈现上升趋势。
　　当代中国的乡村债务是社会转型效应与制度失范的产物。据有关农业问题专家估计，目前中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下(含县)的基层债务总额超过8000亿。
　　3.乡村精英外流
　　“精英外流”不同于“精英流动”或“精英流失”的概念，因为“精英流动”兼含有“流出”又“流入”的含义，精英流失则带有判断性质，在分析上失之片面，不符合乡村社会现实。农民只要有机会，从来都想着如何“跃龙(农)门”，即使父辈没有希望，也会寄希望于后代儿孙。所以说乡村“精英外流”是一种动态描述，它主要以流出为主，蕴含了精英回流的可能性以及流出流入之间在流量和类型上的不平衡等。由此，“精英外流”即是指农村精英离开村庄外出打工、经商的现象，这并不代表村庄失去了他们；他们与村庄以各种方式保持联系，并且绝大部分将来会永久回归村庄。
　　可以看出，农村剩余劳动力流出农村，缓解了农村就业压力自然是“理性”的选择，但民工潮的结构不合理，增加了农村劳动力输出的成本。其中精英大量流出村庄，对村庄的生产、生活造成一些负面影响。中西部的落后主要是广大农村的落后，对于村庄流出精英来说，他们既有一定程度的积累，同时又有了解当地社情、民情的优势，正应该成为中西部广大农村发展的带头人。随着形势的发展，尤其在实施西部大开发的战略后，村庄发展更需要自生精英的直接参与。具体而言，乡村精英外流对乡村社会具有如下影响，使得乡村治理出现危机。影响农村长期效益。一方面农村流出精英应该与所有农民工一起对农村的高抛荒率负责，另一方面农村“能人”流出直接影响到农业生产力与生产率的提高。农村失去了农业科技化积极的实践力量。失去精英就意味着丧失活力与创造力，当这种失去的程度越高，农村自生的发展就越乏力。流出精英延迟回归村庄也会迟滞农村的现代化进程。外出打工积累资金、技术是有益的，但如果迟迟不将这些积累转化为农村的生产力，对于农村来说就是损失，而且长期来看，精英外流所带来的对村庄的积极刺激将呈边际递减。目前，村庄精英延迟回村的风险显然存在。
　　
　　三、应对乡村治理困境的对策研究――统筹城乡发展模式
　　
　　1.统筹城乡发展的内涵
　　统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求在城乡发展问题上，统一规划，把农村经济社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局进行通盘筹划，综合考虑，以促进城乡的协调发展和共同繁荣为最终目标。统筹城乡发展，不仅是繁荣农村的需要，也是发展城市的需要。它要求把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民作为一个整体，统筹谋划、综合考虑，通过体制改革和政策调整，协调工农关系、城乡关系，逐步清除城乡之间的藩篱，从根本上解决“三农”问题，促进城乡经济社会协调发展，推进城乡分割的二元结构向城乡一体的现代一元社会经济结构转变。统筹城乡发展，包括统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，实现共同繁荣。
　　2.统筹城乡发展模式的主要对策
　　(1)统筹城乡社会事业发展
　　第一，要统筹城乡基础设施建设。城乡基础设施是城乡经济发展和人民生活的基础，工农业、服务业的发展必须建立在良好的基础设施之上。因此，必须统筹城乡基础设施。首先，必须统筹城乡公路、桥梁、河道建设、水力、电力系统的改造，把它们纳入各级政府的统一管理之中，努力做到城乡公路、桥梁、水道畅通无阻，搞好农村水力工程建设及农村电网改造，使村村通水电，建立完备的农业水力灌溉系统。其次，统筹城乡广播、有线电台、程控电话、邮电等通讯基础设施建设，加强城乡的信息交流，努力做到，乡乡有电台，有邮电，村村有广播，家家有电话。再次，统筹城乡文化基础设施建设，城乡文化基础设施由各级政府统一规划，努力做到县县有文化广场，乡乡有图书馆、文化站，村村有文化宫。
　　第二，统筹城乡文教卫事业。统筹城乡发展必须以科学的发展观为指导，因此必须把提高国民素质，变劳动力资本为人力资本作为统筹城乡发展的头等大事，因此必须统筹城乡文教卫事业。对于文化教育事业，首先，必须把城乡教育纳入各级政府的统一管理之中，改变过去那种重城轻乡的作法，中央、省、直辖市、自治区、地级市、州政府必须加强对乡村教育的财政投入，特别加强农村义务教育的投入，使义务教育变成真正的国民教育，城乡学校的基础设施建设应由各省、地级市政府统一筹款，全盘考虑，农村中小学教师的基本工资应该由中央、地方各级政府共同负担，由县统管，统一拨放，并且城乡同一级别、同一档次的教师基本工资应该统一。其次，各级教育主管部门要清理对外来民工的各种不合理收费，一让民工子女与当地居民子女享有同等的受教育权，城乡学校对家庭困难的农民子女和市内低保家庭子女免除杂费和住宿费，并给予特困生进行生活补助，倡议金融单位对贫困生发放助学贷款，各级政府有关部门要从教学、科研、资金、师资和管理等方面扶持、赞助城乡民办学校，使其为社会主义教一育事业服务。对于城乡卫生事业，首先，必须推广农村合作医疗试点范围，让广大农民真正享有医疗保障。其次，对城乡基础设施进行统一规划，改善农村医疗条件，提高城乡医药人员的专业技术水平，鼓励学有专长的医学专业大学生到农村去创业，加强城乡药品的管理工作，尽量少出医疗事故。再次，积极推广全民健身活动，大力发展体育事业，提高国民身体素质。
　　(3)统筹城乡劳动就业。统筹城乡劳动就业就是各级政府要对城乡劳动就业进行统一规划，统一安排，同时发挥市场在城乡劳动就业中的基础作用，使城乡劳动者自主择业，平等就业。为此，首先，应提高城乡劳动者的素质，把劳动力资本变成人力资本，要大力对城乡劳动力加强职业技术培训、岗前培训、在职业务培训，提高他们的专业技术水平加强职业道德教一育，提高他们的思想道德水平加强体格检查，卫生防疫工作，改善他们的健康状况。其次，要为城乡劳动者就业提供一个公平竞争的机会，一方面要提高农村劳动力外出的组织化程度，输出地和输入地要建立完善的服务体系。另一方面，要加强城乡劳动力市场的管理，清理对农民工进城的各种歧视政策，不合法的带度限制和乱收费的做法，切实维护农民工的合法权益，使城乡劳动者在工资待遇、公伤保险、医疗保险、养老保险等各个方面一视同仁，平等对待，给予农民工子女的上学与城市居民同等待遇。再次，要促进城乡劳动就业互相融合，鼓励城市握有过剩资本人员、有关农业的科技人员到农村去创业，做农场主、农庄主。同时也鼓励农村有一技之长的劳动者进城创业。最后，对城乡过剩劳动力进行劳务输出，减轻城乡就业压力。
　　(4)统筹城乡财政。统筹城乡发展，必须对国家财政支出进行总体规划，统一安排。目前，我国己进入工业化中期阶段，工农业应平衡发展，同时，我国农业的发展远远落后于工业，对农业的投入远远低于非农产业。因此，要加大财政支农力度。首先，形成政府农业投资稳定增长机制，确保中央农业基本建设投资保持在较高水平。其次，建立对农民收入直接补贴制度，将主要农产品市场风险基金转为对农民收入的直接补贴。在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度；再次，充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研、科技推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。保证农业发展与国民经济整体发展相协调，保证务农者的收入增长速度高于非农产业就业者。
　　
　　［参考文献］
　　［1］贺雪峰：《2006年乡村治理研究与村庄治理研究》，三农网。
　　［2］俞可平、徐秀丽：《中国农村治理的历史与现状》，《经济社会体制比较》2004年第2期。
　　［3］党国英：《废除农业税条件下的乡村治理》，《科学社会主义》2006年第1期。
　　［4］方松海、孔祥智、张云华等：《我国西部地区畜牧业技术水平及效果分析》，《中国农村观察》2005年第1期。
　　［5］左停、齐顾波、钟兵仿：《农户参与式技术发展以及其中一些问题的讨论》，《农业技术经济》2003年第1期。
　　［6］胡瑞法：《农业技术推广的国际比较》，《科技导报》2004年第1期。

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