英国政府信息公开制度的立法特色与实践经验

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　　摘要:建立与实施政府信息公开制度是一项复杂的系统工程，需要借鉴国外的经验教训。虽然相对于美国和其他许多欧洲国家，英国对政府信息公开制度的立法比较晚，但是由于在立法中能把现实的国情与国际先进法制思想有机结合起来，并开展了卓有成效的实践活动，富有特色。本文就相关情况作了介绍和分析。
　　关键词:英国政府信息公开 立法 实践 经验
　　
　　对信息资源的开发和利用是社会信息化的本质与核心。其中，政府信息公开是有关国际组织和国家信息政策关注的重点领域。英国政府从国情出发，借鉴国际经验教训，敢于探索，富于创新，走出了特色之路。
　　
　　一、规范英国政府信息公开的主要法律
　　
　　（一）《信息公开法》
　　在历史上，英国以奉行保密主义传统而闻名于世，早在1889年就实施了《政务保密法》，1911年又生效了《官方保密法》。在2000年11月《信息公开法》颁布之前，规范英国政府信息开放的是一个法律效力较低而又保密色彩浓厚的《政府信息公开条例》，《数据保护法》、《地方政府法》虽然也包含了相关内容，但是都没有对政府信息公开起到实质性的推动作用。《信息公开法》赋予了任何人（包括非英国国籍人，或不居住在英国的人）及法人组织享有“查询信息”与“获得信息”的法定权利，以“绝对例外”和“有条件例外”为标准详细规定了信息公开的范围，规范了信息公开的方式与程序，明确了对政府部门履行信息公开职责的监督管理办法和争议解决机制及法律救济问题。《信息公开法》是英国政府管理制度改革的结晶，是民主政治发展的里程碑，其提供了公开政府信息应当遵循的主要法律依据，同时也奠定了英国政府信息战略转变的法律基础。
　　（二）《公共部门信息再利用规则》
　　20世纪80年代开始，为了增强竞争力，欧盟力求消除公共部门在欧洲信息市场整体发展中的“孤岛”状态，通过采取更加主动积极的规范和引导策略，出台一系列的政策法规，促进各成员国公共部门信息资源的开发利用。其中，最重要的是2003年颁布的《公共部门信息再利用指令（2003/98/EC）》（以下简称《指令》）。英国于2005年7月1日起正式实施的《公共部门信息再利用规则》（以下简称《规则》）被认为是《指令》本国化的样板，其要求公共部门以资产列表的方法来显示可以利用的信息资源，并提供给公众利用。《规则》按照《指令》的规定，对信息利用的具体问题作了进一步明确与细化，提高了可操作性。实际上，《规则》是对《信息公开法》的补充，扩大了信息公开和利用的空间，使整个社会能在更充分的信息共享中得到更大的益处。
　　
　　二、英国政府信息公开制度的立法特色
　　
　　（一）引导和支持社会广泛参与
　　政府信息公开制度是多元利益博弈的产物，最终目的是保护社会与公众的政治权利。因此，建设政府信息公开制度需要调动全社会的积极性，用社会力量推动变法，保障立法的顺利实施。这正是英国政府信息公开立法的一个显著特点，具体措施包括开展信息公开的宣传教育、支持关于信息公开的学术研究、鼓励民间信息公开运动、在立法中吸收社会意见等，这极大地激发了全社会的参与热情。
　　（二）渐变与慎重的立法倾向性
　　从1972年英国政府发表《弗兰克报告》首次提出缩小保密范围的建议到2000年11月颁布《信息公开法》对信息公开制度进行全面立法，走过了近三十年的曲折道路，除了说明权利博弈的复杂性、艰巨性之外，也映衬出英国政府所持的谨慎渐变的立法思想，对信息公开采取了微调平稳推进的立法模式。比如1984年，英国《数据保护法》颁布实施，赋予了公众通过计算机查阅个人信息的权利。但是这部法律对个人信息范围的规定较小，存在着局限性，于是在1987年、1988年英国政府又分别颁布了《个人资料获得法》、《医疗报告法》，将个人信息扩展到本人的社会保障信息、房产信息、学业信息、诊治信息等领域。立法的滞后必然就会成为社会发展的桎梏，但是谨慎变法可以保持法律体系的稳定性，避免剧烈的扰动造成利益关系的明显失衡，不能不说有其可取价值。
　　（三）立足本国情况的制度创新
　　创新是法律制度存在与发展的灵魂。尽管英国政府信息公开制度的立法比较晚，但是这也为其立法机构提供了冷静观察分析国际动向，吸收借鉴先进经验，密切结合现实需要和形势发展，开展制度创新的有利条件。所以，相对于其他国家，英国政府信息公开制度的设计更加细致周密，内容更加全面具体，更加符合国情。比如在政府信息服务收费问题上，英国采取了既不同于美国的“免费和低收费模式”，也不同于瑞典、奥地利等欧洲国家的“边际成本收费模式”，而是采取了“成本收回模式”。实践证明，这种模式在英国是有其存在的客观理由的。又比如在对政府信息公开监督管理问题上，英国《信息公开法》创造性地专门设立了“信息督察官”（InformationCommissioner）制度，收到较好成效。
　　
　　三、英国政府信息公开制度的实践经验
　　
　　（一）注重法律法规之间的协调
　　《信息公开法》的颁布，并不意味着既有法律法规的自然与必然的淘汰，而是需要通过废止、修正、补充等工作，把相当多的现行法律法规协调纳入到以《信息公开法》为主体的轨道上来。比如《信息公开法》颁布之后，英国政府延伸和修订了《数据保护法》、《公共信息法》等法律的有关内容。又比如为了使《信息公开法》和《官方保密法》相互适应，《信息公开法》创构了被学术界称作“通关检验”的法律机制，运用若干标准对信息公开与否的公益性进行考量，从而在保密与公开之间建立了平衡。据统计，为了使《信息公开法》得到顺利的贯彻执行，英国修订和废止了大约300项法律法规。
　　（二）建立和健全监督管理体系
　　英国政府信息公开的监督管理体系由内务大臣、上院议长、信息督察官、信息法庭、公共部门信息办公室和司法部组成，分工严格，责任明确。其中富有特色的信息督察官的职责是保证政府部门遵守《信息公开法》的规定以及由内务大臣、大法官制定的行为规范、指导公众获取政府信息、解答公众疑问，同时对政府部门违反法律的做法行使执法权。隶属于英国国家档案馆的“公共部门信息办公室”（OfficeofPublicSectorInformation，OPSI）也在政府信息公开管理中充当了重要角色。为了监督和评价公共部门公开信息行为的合法性与成效，OPSI实施了“信息公平贸易计划”（InformationFairTraderSchema，IFTS）。IFTS分成两种类型：一是完全委派（FullIFTSAccreditation），二是在线评估（IFTSOnlineAssessment）。
　　（三）规范信息市场的竞争秩序
　　商化业是政府信息开发的重要发展趋势之一。在欧盟成员国中，英国政府信息资源的市场化利用最有代表性。早在1983年，英国信息技术咨询小组（ITAP）就在其报告中建议，应把公开政府拥有的信息以交易的方式提供给私营部门开发利用，认为这是推动英国信息产业的重要步骤。1986年，英国政府在交易信息指导方针中，强调了公共部门对私营部门商业利用公共信息的重要性，提出了公共部门向私营部门传播公共信息的准则。并于1990年出版了《政府拥有的可交易的信息：政府部门与私营部门信息交易指南》，对公共信息的市场竞争进行指导。2007年，英国公共部门信息咨询委员会又发布了《公共部门信息再利用的政府策略》，提出公平竞争的主要举措。
　　（四）大力推进政府信息化建设
　　英国电子政务建设可以追溯到1982年“部长管理信息系统”在政府部门的推广应用。1996年，英国政府专门成立了一个部级机构，统筹领导电子政务的战略部署。1996年11月，该部门向英国政府提出了《政府指导：用电子方式提供政府服务的说明书》（绿皮书），研究了政府采用新技术为公众服务的方法和原则。1999年，英国政府发表《政府电子化》（白皮书），指出在政府信息管理改革中加强信息技术应用的重要性。2000年，英国政府又发表了《电子公民、电子政府：信息时代公共服务的战略框架》，突出了从社会利益角度推动电子政务的整体战略价值。在政府的强力促进下，英国公共部门开展了内容丰富的电子政务建设实践。
　　（五）作好政府信息服务的文章
　　按照规定，英国内政部编写和发布了《信息公开法》的说明文件，信息督察官办公室编发了《信息公开法》指南（Guidance），包括程序指南、技术指南、特殊部门指南、例外指南等。依据《信息公开法》的要求，英国政府部门和受政府管制机构要制定年度信息公开计划，建立本部门的未公开信息索引，公共部门信息办公室负责汇总各部门未公开的信息索引，向公众提供。另外，政府部门和受政府管制机构要按照《信息公开法》的规定，发布所公开的信息的目录（Categories）。比如英国国家档案馆就按照《信息公开法》的要求从七个方面编制了自己的信息公开项目，确保公众方便、快捷、合法地获得信息并减少书面正式申请可能带来的麻烦与周折。
　　
　　参考文献：
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　　[4]曾晨.英国政府信息公开情况的调研报告.http：//lroll.jrj.com.cn/news/20071102/000002874115.html[访问时间]2011-02-18作者单位：河南新乡学院政法系

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