完善独立学院内部治理结构的思考
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摘要：独立学院为推进高等教育体制改革和高等教育大众化发展作出了重要贡献，随着独立学院由规模发展转向内涵发展，其内部治理结构的建立与完善显得尤为重要。独立学院内部治理结构的建立，需要在《独立学院设置与管理办法》的指导下，以“遵循实际、合乎大法、顺乎民心、与时俱进”为原则，通过大学章程建设、实行董事会领导下的院长负责制、建立民主治校机制、建立公平高效的激励机制和校内矛盾协调解决机制等举措。切实完善内部治理结构以实现独立学院的可持续发展。
关键词：独立学院；治理：发展
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）03-0069-04
独立学院法人治理结构是独立学院建立现代大学制度、进行规范管理的基础。目前，在独立学院的建设与发展过程中。还有相当部分独立学院的法人治理结构没有建立或不完全，相应的执行机制、运行机制及监督机制还不健全，激励与约束机制缺乏等现象普遍存在。法人治理包括外部治理与内部治理两部分内容。独立学院外部治理主要是指政府对独立学院的存续与发展所做的一系列制度安排。2008年，教育部颁发《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》），对独立学院民办高校法人地位、设置条件和产权规范等外部治理结构进行了明确规定。独立学院在外部治理结构上需要严格按照《办法》的要求进行治理，以便能够自然从容应对制度环境变迁中面临的撤销、归并、转制及存续等选择，而对于选择了存续独立学院办学模式的学校而言，加强与完善内部治理结构是其可持续发展的现实需要。
一、独立学院内部治理结构构建的原则
经过10年多的发展，独立学院凭借“优”、“独”、“民”的办学优势，成为高等教育领域的一支生力军。但作为独立学院发展重要支撑的内部治理结构建设，与独立学院快速发展的态势相比明显滞后。因无现成的“规则、约束条件”可遵照，部分独立学院的内部治理结构，有的纸上谈兵，违背规律：有的直接从母体校“拿来”，与实情不符；有的模棱两可，法度不明。随着《办法》的颁布，处于转向内涵发展的新阶段，独立学院必须通过构建完善的内部治理结构才能实现可持续发展。独立学院内部治理必须体现“现代性”特征，归结到现代大学的核心管理理念，即“遵循实际、合乎大法、顺乎民心、与时俱进”。因此，独立学院内部治理必须坚持以下原则：
1.“治”须遵循实际
尊崇实际是从古至今、延续千年的行事准则。在中国古代典籍《管子》中提到：“宪律制度必法道”、立法要“明于则”。“道”无形、无声、至大、至小、居无定所、往而不复却又无所不在，然万物均赖之以生、赖之以成，运用于所有的生命运动：“则”即事物的客观规律，万事万物都有其自身固有的规律。独立学院法人治理结构应该建设适合独立学院自身的办学模式，体现独立学院的办学特征。
2.“治”须合法
鉴于独立学院的民办教育办学属性，其内部治理要以《中华人民共和国民办教育促进法》《独立学院设置与管理办法》等法律法规为依据。首先，独立学院章程的制定者和执行者要认真贯彻学习党的各项教育方针政策、法律法规，努力提高自身的政治理论水平、职业道德和服务意识；其次，要反复研读高等教育、独立学院办学的相关法规，自觉把国家标准、国家法律程序等作为内部治理的依据，避免治理规则的随意性和运行的无序性，确保内部管理制度体系的合法性；再次，在日常运行中，独立学院还应将制度规则等相关工作常态化，确保独立学院的规章制度体系始终与国家法律法规的精神内涵、核心要义保持一致。
3.“治”须顺民心
现代社会衡量高校管理工作的标准，已非单一的发展速度的快慢和办学水平的高低，同时还要看其能否激发师生发展潜力的最大化和社会需求的积极回应。只有学院、师生、社会三方协调发展，这样的价值导向才是完整的。因此，独立学院内部治理必须顺应“教师、学生、社会”三个层面的根本需要和利益，只有坚持确保利益相关者（教师、学生、家长或用人单位代表）参与，才能保证各项治理制度的客观、适度、合情合理，使制度规范执行所构建的愿景成为师生和社会的共同期待。
4.“治”须与时俱进
任何治理制度的出台总是依赖于一定的社会背景，反映它所赖以存在的社会关系。独立学院在市场机制下运作，经济社会发展的新形势需要学院快速做出反应，独立学院的发展过程就是一个不断调整、优化和完善其治理结构的过程。因此，与时俱进是构建独立学院治理结构应遵循的一个重要原则。比如，多数独立学院已走过五至十年的发展历程，师资队伍建设由过去主要聘用高校的兼职教师转向培养自己的专职队伍，进而抓好考核激励机制建设，以制度推进优秀人才、优秀团队的培育和形成。
二、独立学院内部治理结构构建的关键
我国独立学院法人治理结构大多很不完善，极大地影响和制约了独立学院的进一步持续健康发展。《独立学院设置与管理办法》的出台意味着独立学院进入了一个关键的制度变迁时期，它将有力地促进独立学院管理体制和运行机制的改革与创新，也标志独立学院进入了规范管理、提高质量的内涵建设发展阶段。现阶段，独立学院内部治理结构的构建和完善显得十分关键，其中独立学院内部运行机制的构建、完善和创新是关键，对于贯彻《独立学院设置与管理办法》，保证独立学院依法规范办学、规范管理、实现可持续发展具有十分重要的意义。
1.制定学校章程，保障独立学院自身规范发展
学校章程是保证独立学院自主管理、有序运行的关键，由独立学院申办者依法制定，并经政府相关主管部门批准，对独立学院的名称、宗旨、资产、组织机构、合理回报以及申办者与合作者的权利义务关系等内容进行记载的必备法律文件，是独立学院组织与行为的根本准则。学校章程是独立学院的“宪章”，它对独立学院、独立学院申办者及其合作者、独立学院管理者均具有约束力。依法制定学校章程后，独立学院应严格实施章程，全面规范学校的办学宗旨、目标任务、内部管理体制及人、财、物等重大事项决策程序，构建独立学院依法自主办学、民主管理、科学发展的良性运行机制，提高办学水平和教育教学质量。 依据章程治理学校是我国各类高校内部管理体制改革的必然趋势，也是独立学院内部治理结构的内在要求，是独立学院管理走向规范化、民主化、科学化的必由之路。独立学院应依据《独立学院设置与管理办法》制定或完善学校章程，明确其大学制度与管理结构。学校章程是独立学院管理与运行的规则体系，也是独立学院正常运行的“根本大法”。独立学院章程建设尤其要明确董事会（理事会）、院长、院务会、教授委员会、教职工代表大会等权责，并对内部管理机构的设置、地位及职、权、利的关系加以明确，使各机构有“形”、有“力”、有“责”，形成“母体高校与投资方建校、院长治校、教授治学、师生全面参与管理”的体系，为独立学院健康持续发展提供强大的内部动力。
2.实行董事会领导下的院长负责制，保障学校政策的执行力
众所周知，我国公办高校主要是实行党委领导下的校长负责制，这是由公办高校的办学性质决定的。然而，独立学院是普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的、实施本科学历教育的高等学校。因此，投资方与举办高校理所当然是通过组建董事会来共同参与学校的管理，校董会的组成及人选通过双方协商确定；董事会是学院的最高决策机构；院长向董事会负责，由董事会任免，是落实董事会决策的最高执行者。实行董事会领导下的院长负责制。是独立学院与公办高校内部管理体制的重要区别，在一定程度上体现了决策权和执行权的分离。
独立学院实行董事会领导下的院长负责制是独立学院内部治理结构的重要特色。当前，应着重加强以下两方面的工作：一是完善学校董事会结构。从对独立学院实际调查来看，很多独立学院董事会人员组成结构不合理、决策机制不科学。在《独立学院设置与管理办法》第二十五条中规定“独立学院董事会应由参与举办独立学院的普通高等学校代表、社会组织或者个人代表、独立学院院长、教职工代表等人员组成”，各独立学院要以此为准则规范相关组织，充分调动各方面办学的积极性，实现多方办学资源的优势整合。二是理顺董事会和院长之间的关系。董事会领导下的院长负责制一方面确立了董事会在独立学院的领导地位；另一方面也要求独立学院在董事会领导下，由院长独立全面地负责学院的一切行政工作。董事会只对独立学院建设与发展过程中的重大问题参与决策，包括聘任或解聘院长、修改章程、制定发展规划、审核预决算、对学院的发展方向加以监督等事项。对独立学院内部管理的具体事项，董事会不能事无巨细参与决策和指挥，否则就会越俎代庖，取代院长的行政领导地位。董事会应充分尊重和发挥院长在学校内部运行管理中的决策作用，由其在授权范围内独立负责地履行职责以保证学校内部各项政策的执行力。
3.建立民主治校机制，落实独立学院师生参与治理的权利
民主治校是现代大学制度建设的一个重要方面。相对公办高校而言，独立学院还属于一种新型的高校办学模式。教职工归属感普遍较弱，学生则因所缴学费较高，民主维权意识相对较强。虽然《独立学院设置与管理办法》中规定了独立学院董事会要吸纳教职工代表参加，也强调了保障教职工参与民主管理和监督的权利（第三十一条第二款），但现实却是教职工代表组织形同虚设，不能很好地维护广大教职工权益。对学生群体参与学校的治理，则无论在制度设计上，还是在现实的办学过程中，都还缺乏相应的机制和措施。
要确保独立学院内部治理的科学性，实现独立学院的可持续发展，需要改变师生旁观者的角色，建立和完善独立学院内部的教代会制度、学代会制度，以及教授治学制度等一系列民主治校的管理机制，充分保障师生、员工参与办学的主体地位，要保证教代会、学代会对学院重要规划、计划、管理制度的实质性审议。实现院长、主要行政管理者、教师与学生等多利益主体共同治理的组织架构。在对独立学院建设与发展的重大事项进行决策之前，要坚持政务公开、广开渠道的原则，认真听取广大师生的建议，使最终的决策尽可能满足社会、学校、师生等多方面的需求。
4.建立公平高效的激励机制，营造独立学院教职工归属感
独立学院与普通公办学校相比，具有很强的办学自主性，它采用的是民办运行机制。可自主确立内部的管理体制，自主聘任管理层和教师，自主确定薪酬和奖励机制，这也是独立学院得以迅速发展的一个重要原因。但同时我们也应看到由于独立学院的教职工不纳入事业编制管理，同时独立学院主要是大量聘用高校的兼职教师保证基本教学，造成教师流动的频繁，从长远来看不利于保证教学质量并将影响学校发展。独立学院应充分发挥民办机制的优势，通过建立公平高效的激励机制，吸引、培养、留住一批人才，并最终建立起一支属于自己的“专任”管理和师资队伍，才能有效实现可持续发展。
激励机制是指组织为实现其目标，根据其成员的个人需要，制定适当的行为规范和分配制度，以实现人力资源的最优配置，达到组织利益和个人利益的一致。从独立学院办学形式来看，独立学院的激励机制建设重点要考虑以下两方面的问题：第一是激励链的问题。它包括三个层次，首先是对最高权力机构成员的激励，也就是董事会成员的激励；其次是对管理层的激励；最后是对广大教职工的激励。第二是激励形式问题。独立学院激励机制的建设要针对不同的激励层次采用多元化的激励手段。首先，要建立起公正合理的薪酬制度。使不同层次的激励对象在薪酬上都能充分体现他们的社会价值和个人价值；其次，要健全“责、权、利”相结合的考核激励机制，对不同层次的激励对象都要在以人为本，注重发展的前提下设立科学有效、操作性强的量化考核标准；最后，要实现短期激励与长期激励的有效结合，物质激励与精神激励兼顾的管理机制。通过制度化的激励机制，满足管理层和教职工对经济收入、学术环境、社会地位等方面的预期，实现“待遇”留人和“感情、事业”留人的良好发展局面。
5.建立校内矛盾协调解决机制，努力营造和谐校园建设
独立学院的民办运行机制决定了举办者和教职工之间主要是契约化的劳动用工关系，实行人事代理是独立学院的普遍形式。尽管这符合时代的发展，但由于独立学院教职工普遍是知识型的高级人才，对这种用工形式的接受和认可需要一个逐渐适应的过程，因此独立学院要特别重视教职工合法权益的保障并充分保护他们的人格尊严。只有切实维护他们的政治、经济、精神方面的合法利益，及时协调化解各类矛盾，增强他们的归属感，才能充分调动教职工的积极性。
在独立学院建立校内矛盾协调解决机制，首先，要充分保障教职工的基本权利。主要是进行教育、教学活动的权利，从事科学研究与学术交流的权利，按时获取报酬的权利，对学校教学管理提出意见和建议的权利以及参加进修和培训的权利。其次，要建立教职工诉求表达机制，设立劳动争议仲裁机构。通过沟通、协商、疏导和教育等形式，及时化解矛盾，畅通教职工的诉求表达渠道，有效增进校园的和谐。最后，要不断完善教代会制度、工会制度的建设，全面落实教职工对学校重大事情的知情权、参与权和监督评议权，使之能够切实维护教职工的合法权益。
结语
2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，突出了建立中国特色的现代大学制度的要求，并把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提出。理论和实践表明，要从根本上推动和促进独立学院更好更快地发展，关键在于建立健全独立学院法人治理制度，其中核心是完善独立学院的内部治理。当然，独立学院内部治理结构的建立和规范是一个涉及政策、理论和实践等多层面的复杂问题，是一个渐进的过程，不仅需要独立学院自身的努力，更有赖于高等教育公共治理结构的逐步完善。
（责任编辑 石连海）
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