我国食品安全监管中的召回问题及利益分析

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　　摘 要：
　　近年来，频频发生的食品安全事件反映出我国食品安全所面临的严峻形势，食品安全问题已经成为我国目前政治和经济生活中普遍关注的热点。而食品召回对于维护食品安全、提高食品质量有着积极作用。本文通过介绍国外的食品召回制度，总结了其成功做法，从中得出了促使我国食品召回制度尽快、有效实施的几点启示。并对我国食品安全中出现的问题进行了简单的利益分析。
　　关键词：食品安全监管；召回；利益分析
　　随着红心鸭蛋、瘦肉精、三鹿奶粉、假羊肉、毒生姜等一系列严重危害人们身体健康的食品安全事件的曝光，我国的食品安全受到来自各方的质疑。加速建立健全食品安全监管制度迫在眉睫。召回制度对于迅速有效地去除流入市场的缺陷食品、打击生产商的利益邪念、保障消费者的健康安全将产生积极而深远的影响。如何完善缺陷食品召回制度，成为亟待解决的一项重要课题。
　　一、食品召回的内涵
　　食品召回是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，及时向政府部门报告并通知消费者，从市场和消费者手中收回问题产品，予以更换、赔偿，消除危害风险。分为企业主动召回和政府责令企业召回两种类型。
　　二、我国食品召回制度的现状及问题
　　2002年上海市 在《上海市消费者权益保护条例》中首次对召回制度进行立法，2006年上海市食品药品监督管理局发布的《缺陷食品召回管理规定（试行）》将进入上海市场或已向消费者销售的“缺陷食品”纳入实施召回的范围，2007年国家质检总局公布并正式实施《食品召回管理规定》及2009年制定的《食品安全法》第建立了我国食品召回制度。但由于我国没有建立完善的食品召回法规和监管体系，食品召回并没有取得预期的效果。目前，我国食品召回还停留在工商部门和生产、销售商之间关于禁止销售某种食品的浅表层面，尚未形成一套科学完整的食品召回体系。
　　三、国外食品召回制度
　　美国、欧盟、加拿大、澳大利亚及日本有完善的食品召回制度，有效保障了消费者的健康和权益。
　　1. 食品召回实施机构
　　发达国家食品召回采用单一部门管理或多部门联合管理的方式。从中央和地方政府的相互协调来看，美国、加拿大、澳大利亚均采用中央和地区二级监管的模式，即在国家层面设立食品召回主管部门，在地区设立召回办公室，配备召回协调员，以确保食品召回的决策和实施迅速、准确和有效。
　　2. 食品召回类型
　　各国食品召回类型上大致类似，主要分为强制召回和主动召回。以主动召回为主，强制召回为辅，在充分发挥企业的主动性的同时有效发挥政府的监管职能，从而保护消费者的利益。
　　3. 召回程序
　　在召回程序方面，各国设置了严格的法律程序。发达国家的食品召回程序完备，保证从缺陷食品发现到消除过程中能够准确而快速地召回食品，最大限度保障消费者利益。美国、欧盟以及澳大利亚还建立了食品溯源体系 可溯源性是食品应具备的品质，它是通过溯源系统追踪食品或食品成分在生产过程和食物供应链中每个环节的信息来实现的。通过食品追溯系统，可以确保识别产品批次及其与原料批次、加工和分销记录的关系，能够迅速地确定污染和劣质成分的源头和终点，有助于监测和提高食品的质量。此外，发达国家和地区根据各自的国情建立了完善、有效的信息系统，以确保信息的及时和有效，从而采取食品召回行动。发达国家对不遵守食品召回规定的企业的惩罚力度较大，这保证了食品企业对保证食品安全的自觉性和积极性。
　　四、我国如何发展和完善食品安全召回制度
　　我国食品召回制度尚不健全，应当借鉴国外成功经验，建立完善的食品召回制度。
　　1.制定完善食品召回法律法规
　　我国现行涉及食品卫生、安全的法律法规都没有对问题食品的召回作出明确规定。
　　相关法律法规中有关召回的规定也存在着条文分散、法条粗疏的缺点，因此我们应该首先完善食品召回相关法律法规体系建设，建立缺陷食品的召回制度，强化法律、行政主导的消费者权益救济机制。建议可以在国家层面对食品召回做出原则性的规定，食品安全监管部门依据食品召回的原则，制定更加详细和具体的部门规章。另外，根据食品召回的关键环节、关键领域以及确保某一类高风险且重要的食品（如奶类、肉类、水产等）的安全需要，可专门制定单一的规定或细则。通过法律法规明确食品召回的主体、职责与权限。
　　2.构建食品召回管理机构体系
　　借鉴发达国家的经验，结合中国的实际情况，建议我国的食品召回采用“中央和省二级管理机构体系”。中央和省级监管部门的关系是监督和指导的关系。中央监管部门主管全国缺陷食品的召回，监督和指导省级监管部门的召回工作；省级监管部门应将缺陷食品召回状况以及采取的措施及时向同级人民政府和中央监管部门报告。在具体分工上，中央主要负责在全国有重大影响的一级召回，以及其认为有必要负责的召回；其他召回由缺陷食品发现地所在省的监管部门负责。
　　质检总局负责食品生产加工环节的监管，同时拥有各类食品检测机构和有雄厚的技术力量，有严格的质量监管体系和经验丰富的管理人员，是食品加工企业产品质量的主管部门，是各类食品质量标准的制定、审核和发布机构，是食品市场准入的审核机构，同时具有较为丰富的产品召回管理经验。因此，建议质检总局作为食品召回的主管部门，负责全国的食品召回的组织和管理工作。在主管部门的领导下，设立全国食品召回管理中心作为专门的食品召回执行机构，负责全国食品召回的组织、协调和日常管理工作。包括收集来自消费者、企业或者技术机构等相关方有关食品召回的信息，通过专家库等形式为食品召回提供技术支持，在食品召回中协调各个相关职能部门，组织对食品召回工作的评价，以及接受主管部门的委托发表新闻公告等。在全国食品召回办公室领导下，各省、自治区、直辖市设立食品召回办公室，负责组织本行政区域内食品召回的监督管理工作。各地级市（直辖市的区）及其所辖的县、区和县级市设立食品召回协调员，协助地方食品召回机构进行食品召回工作，负责本辖区内有关食品质量安全的信息通报、为企业建立与实施食品召回体系提供帮助等。 　　3.设置切实可行的召回程序
　　食品召回制度应该对召回程序作出严格规定，可规定调查与听证程序以避免地方政府利用召回制度实施地方保护主义，损害外地企业的合法权益。同时召回制度应包括监管部门对嫌疑食品的调查程序、公告程序、执行程序，等。
　　五、我国食品安全监管中的利益分析
　　（一）问题分析
　　观察我国对食品安全的监管，不禁又有这样的疑问：为何在当今监管比较严格的情况下还会出现食品安全方面的问题，需要用召回等制度来解决？不难发现，个中缘由起于利益问题。
　　法治社会中，法律的正当性在于在保障公共利益优先的前提下，有效协调不同的利益冲突，并在此基础上划定不同利益群体的利益边界。然而，几乎所有的法律，都不可能在所有情况下满足所有人的利益需求。进而，在相关立法制定以后，执法者仍然面临一个如何平衡不同利益冲突的问题，食品安全监管中便涉及到政府、生产者、消费者三大利益主体。在生产者和消费者利益之间，存在着利益的一致和冲突。不论是食品消费者还是食品生产者都对食品的安全性有共同的利益需要，消费者希望得到安全的食品，生产者也希望提供安全的食品以换取收益，在这一点上双方的利益是一致的。可是，更为重要的是双方的利益冲突。食品消费者的利益在于他们期望以有限的资源求取最大的满足，即食品消费者往往期望能以最小的代价换取尽可能多的利益，比如食品的绝对安全、食品具有较高的营养，甚至对食品的口味亦有苛刻的要求。而食品生产者总是以追求最大获利为目标，即用最小的成本生产出能够满足食品消费者要求的营养丰富、口感绝佳而又没有安全风险的食品。既然在食品安全领域内存在上述这种个人利益的冲突，那么接下来的问题是，作为管理者的政府有没有权力去衡量这种利益冲突，从宏观角度而言，维护企业的利益还是维护消费者的利益成为政府决策的一大难题。
　　（二）对策分析
　　面对食品安全领域中的不同利益之间的冲突，政府必须要在不同的利益之间进行衡量，并最终做出利益判断，进而制定相应的政策。笔者认为，政府在进行利益衡量时应当遵循以下原则进行：
　　1.合法性原则
　　首先，利益衡量要符合法律的目的。这就要求，政府的食品安全监管要从消极性监管向积极性监管转变，监管的目的也更加全面、积极和长远。其次，利益衡量要符合法律的强制性条款。违反强制性条款的利益衡量不再是利益衡量，而是对法定利益的破坏。第三，利益衡量要符合行政法的基本原则。具体到食品安全领域的行政立法，要真正厘清食品生产者和消费者之间的关系，确定理想的利益结构，既让公共利益得到最大的促进，又保证各方当事人获得最大的利益满足。
　　2.有限衡量原则
　　首先，要保证利益衡量的一致性。行政机关在对不同的食品安全事件进行评估时，应当保持一贯的标准，能够使行政机关在做利益衡量时保持评价标准的前后一致，避免作出自相矛盾的行政行为，从而有利于保障政府的公信力，同时也有利于行政机关在面对新出现的食品安全问题时，由于有统一的标准而能够及时做出处理，有利于行政管理效率的提高。其次，要做到利益衡量的可行性。食品生产者和消费者在追求各自利益的同时，都不可避免的使其自身和社会承受一定的成本。食品安全监管机关在进行利益衡量时必须承认这些成本是合理的、必要的，否则就会导致负面的社会效应，不利于社会公众对监管机关衡量结论的认可和接受。第三，要体现利益衡量的中立性。利益衡量要体现监管机构的独立性，避免对任何一方主体利益的偏向或偏见。食品领域的生产者和消费者，从某种角度说都是食品市场的逐利者，监管机关要承认他们法定范围内利益的正当性，并给以同样的保护和规制。值得指出的是，监管机关在利益衡量时并没有任何自己的利益，亦不能把自己的价值取向理解为利益，惟其如此，才能保证利益衡量结果的公正性。
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　　（作者通讯地址：金湖县人民检察院，江苏 淮安 211600）
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