中国环境立法模式的新选择

来源:用户上传      作者: 钟沛芳

　　摘 要：自20世纪70年代末以来，环境法是我国发展最快的法律部门之一，逐步建立了较为完善的环境法律体系，但这一体系仍旧存在众多问题。从分析现行环境法体系的发展现状入手，针对存在的问题阐述我国环境法法典化的优势与局限，结合我国环境法治的需要，提出我国的环境立法模式应实行开放式（适度）的环境法法典化。
　　关键词：环境法；环境立法；法典化
　　中图分类号：D922 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）34-0127-03
　　中国自20世纪70年代以来先后颁布、修订了为数众多的环境法律法规，并以此为基础构建了有中国特色的环境法体系。但由于我国的环境立法理念落后以及部门立法为主导的立法体制，使得现行环境立法存在着整体性缺陷。为了解决这一问题，有学者提出采用法典化的方法来对我国的环境法律进行体系化的全面整合。然而，也有不少学者认为，不能刻意地追求法典化，应结合中国环境法发展的特点，强调环境法的发展更应该保持清醒，坚持非法典化的立法模式，以适应中国社会发展的需要。面对环境法发展的瓶颈约束，我国环境法未来的发展和完善，又应如何选择？笔者认为，完善我国环境法治，形成完备协调的环境法体系，环境法典的制定不失为一个有效的路径选择。
　　一、中国环境立法状况
　　环境立法是近十年来我国立法活动最为活跃的领域之一。尽管我国环境立法正以前所未有的飞速发展着，但是，我国环境保护形势却越来越严峻。在环境法治现实的拷问下，我国环境立法暴露出其依然存在的许多问题和不足。
　　（一）环境立法理念比较陈旧
　　现代环境立法理念的内涵是丰富多元的，但其中最为核心的部分就是立法所保护利益的取向问题。现代环境法的发展进程中，立法理念发生了从人类中心主义向生态中心主义的演进和变迁。世界上主要国家的环境法都基本实现了立法理念从人类中心主义中的经济利益优先阶段的转变和飞跃，目前正进行着从人类中心主义从人类利益中心主义中的生态利益优先阶段更进一步，向生态利益中心主义的全新阶段转型和突破；更有一些环境保护先进国家已经初步树立起生态利益中心主义的立法理念。而从我国环境法发展的现实情况看，整个环境法律体系的立法理念仍然比较陈旧，距离生态利益中心主义这一先进立法理念有着很大的差距。我国目前的环境立法理念严重滞后于环境保护的现实需要[1]。
　　（二）立法存在空白，前瞻性差
　　虽然我国目前环境保护的法律法规十分众多，一些重要的、根本性的法律制度欠缺，为环境法的整体适用设置了很大障碍。环境法律法规间相互脱节，致使其无法具体适用，具体表现在以下几方面：一是缺少程序立法。我国现行的环境立法以实体法为主，程序性规范很少且多散见于各实体法中。二是环境问题的特殊性在于潜在性，即环境污染或资源破坏的后果往往要在很长时间以后才能为人们所察觉。缺乏前瞻性的立法是不可能适应环境保护形势发展需要的，这一点在我国目前环境法研究力量薄弱、立法水平不高的情况下尤为明显[2]。
　　（三）环境法律规范不够协调统一
　　我国20世纪80年代以来单行性环境法律的制定往往带有应急性，什么环境问题突出，该问题所涉及的环境立法的进程就能得到加快。但是，这种应急性和加速度立法的后果就是法律条款上冲突颇多，整个体系的连贯性不足。
　　（四）环境基本法存在着重大缺失
　　在我国不断制定出台的诸多环境法律规范中，1989年制定通过的《环境保护法》通常被认为是环境基本法，在国家机关制定该法时，实际上也把该法定位为环境基本法，然而，随着环境法的迅速发展，《环境保护法》已无法对环境法的各个领域进行综合、全面的调整与协调，已经难当“基本法”之责，其环境基本法的名称和地位都无法“名副其实”了。具体来说，存在的重大缺陷主要体现为以下几个方面：
　　1.立法位阶不高，其基本法的地位和效力受到质疑
　　现行《环境保护法》是以全国人大常委会审议的形式通过的。根据立法原理，基本性法律应当以全国人大决议的形式通过，而以全国人大常委会审议的形式通过的法律只是一般性法律。因此，《环境保护法》虽然性质十分重要，属于环境法领域的基本性法律，但在立法时作为一般性法律通过的，立法位阶不高。
　　2.基本内容比较狭窄，无法涵盖和协调整个环境法律领域
　　《环境保护法》制定之际对环境保护问题的认知和关注领域主要集中在污染防治方面，对自然资源的保护和开发利用以及对生态安全的保护与维持还不够重视，该法的基本内容比较狭窄，主要体现为如何调控污染防治这一环境保护问题。《环境保护法》的调整视角和关注中心仍局限于环境污染防治方面，对于后两个领域不断暴露出来的严重问题没有通过修改自身立法，及时作出回应性规定。因此，《环境保护法》存在着调整范围过于狭窄的重大缺失，无法成为整个环境法领域中的基本法[1]。
　　我国环境法律体系存在的上述种种问题，如何解决？笔者认为，无论是提升立法理念，还是修改现行法律都无法彻底克服和解决这些问题，只有实行环境法法典化才能克服和改善立法方面的问题和不足，满足中国环境法制的现实需要。
　　二、我国环境法法典化具备的有利条件
　　法律制度的法典化是一项重大的立法工程，远非一般性法律的制定可以比拟，一般要具备许多条件和资源。尤其是对于环境法这样一个全新的法律部门来说，更应当谨慎行事。现实地看，我国环境法自身的发展为其进一步发展打下了基础，同时，国际上环境法法典化的发展趋势和一些发达国家环境法法典化的实践经验也可以为我国环境法法典化提供一些指导和帮助。因此，总体来看，我国环境法进行法典化已经具备了一些有利条件。
　　（一）历史上法典的传统经验
　　中国有着悠久的法典法历史传统，法典法是中国法制制度中主要的立法形式,在中国法律制度历史中被延续和传承。例如，历史上最负盛名的法典《唐律疏议》被现代法学家和史学家们公推为“法典之王”。这些高超、娴熟的法典编纂立法技术以及所达到的立法文明高度，即便是对今天的法典编纂，依然有着相当的借鉴意义和学习价值。
　　（二）中国环境法的体系框架已经基本构成
　　目前中国已经形成了较为完整的环境法体系：既有综合性的环境立法、又有各环境要素和针对各污染源的专门立法；既有全国性的法律法规，又有大量地方法规和部门规章；既有较为系统的法律规范，又有与之相配合的政策、行政和技术规范[3]。时至今日，我国环境法不但已经发展成为一个独立的法律部门，而且还是整个法律体系中最具前景和潜力的法律部门。一些基本性的、比较重要的环境法律制度已经具备,整个环境法律制度框架初步形成。环境法规范的体系更是不断扩张和壮大，从数量上和种类上看，目前主要由各个单行法组成的规范体系整体规模已经相当庞大。
　　（三）环境法法典化的理论研究成果
　　环境法学研究水平的提高使得对环境法领域中许多基本性和重大性问题的研究逐渐走向深入成熟。目前，关于我国环境法法典化问题的关注和研究正成为我国环境法学研究的新气象，相关的讨论正在发生，各方面的研究也正在进行，提出的观点逐渐增多，已经初步取得了一定的成果。这些理论研究成果对我国环境法的法典化立法工作来说，具有很重要的指导意义和参考价值。
　　（四）国外环境法法典化的实践经验
　　在瑞典、法国等欧陆法系国家，有关环境法法典化的理论准备和基础条件初步具备后，迫于环境法律制度发展现实的要求，已经开始了环境法典的具体编纂和制定工作，并最终成功出台了全新的环境法典。例如，瑞典1999年颁布了自己的《环境法典》，法国2000年颁布了自己的《环境法典》法律部分。德国的《环境法典》虽然处于“草案”的状态，但在紧锣密鼓的制定中。这些国家环境法典化过程中的许多经验、做法，编纂环境法典所运用的立法技术及它们已经制定实施的环境法典，对于我国环境法法典化的开展来说无疑是一笔十分宝贵的财富。

　　三、中国环境法法典化的障碍
　　正如前面分析的，我国环境法的法典化已经已经具备了许多有利的条件，但是，现阶段在我国进行环境法的法典化，还面临着不少问题与不足。这些现实存在的问题和不足，构成了我国环境法法典化的障碍。
　　（一）环境法法典化的理论研究不够
　　虽然近几年来在不断恶化的环境问题的促动下，以及随着我国环境法制的不断加强，环境法学研究受到了前所未有的重视，发展迅速、进步显著，但这种快速的发展和显著的进步是在之前十分薄弱的基础上取得的，与其他比较成熟的法律部门研究如刑法学、民法学等相比，环境法仍是不够成熟完善的。
　　（二）环境立法的发展水平有待进一步提升
　　我国目前的环境立法只是在环境法领域搭起一个比较完备的基本制度框架，许多内容还需要填充和完善。一方面，一些重大的环境法律制度或法律范畴在我国现行环境法律体系中还没有得以确立，或者还没有被统一化和明晰化。与国际上发达国家环境立法的发展水平相比，我国环境立法的发展现实显得还有着一定的差距。如果用进行法典编纂的一般标准和要求考察和衡量，在我国目前的环境立法发展水平下，进行法典编纂，制定环境法典的时机和条件显然还不够成熟。
　　（三）环境执法和司法的水平不高
　　就目前我国的环境法制现实而言，环境立法水平不够高，与发达国家存在一定的差距，而环境执法和环境司法水平滞后于我国的环境立法。这种水平较为落后的环境执法和环境司法状况，对于我国环境法的法典化来说就像一把双刃剑，一方面要求和呼吁我国环境进行法典化，带动环境执法和环境司法水平的提高；另一方面又会因为自身落后于不足，无法给予环境法在其法典化过程中所需要的、来自环境执法和环境司法等环境法律实施领域中的有关资源支持。
　　（四）环境法典编纂的技术和经验不足
　　要成功编纂出一部合格的环境法典，编纂者必须具备较高的立法技术水平和丰富的综合性立法经验。但现实中的我国环境立法显然质量不高、水平欠佳。目前，环境立法机关尚不具备高超的立法技术，很难承担起编纂环境法典这一重大而艰难的任务。
　　四、我国环境法典的基本模式选择
　　诚然，环境法法典化存在一定的理论弊端，但笔者认为，应该理性地看待法典化问题，不能为了追求法典化而法典化。首要的问题是明确为什么要借鉴法典化立法模式。借鉴此立法模式，根本的目的是要完善环境法体系以解决立法现状中存在的问题，固化先进的立法理念，形成清晰完整的环境法律体系，以指引环境保护工作的正确有序开展。环境法律的体系性、内部和谐一致性应当是当前环境立法完善的首要目标。法典只是完善法律体系的一种形式、一种工具，解决问题、促进发展才是根本目的。笔者认为，开放性（适度）法典的设想有助于我们克服法典化立法模式的缺陷。
　　（一）法典法与单行法的共存互补
　　根据我国环境法自身发展的实际情况和内在规律，动态性的适度法典化发展模式较为适合。这就必然要求制定出一部环境法典将整个环境法领域中的各种单行性法律规范进行整合、统一，把相应的内容纳入到法典之中。因此，众多的单行法将被吸收和取代。但是，这种取代并不是全部的和绝对的。基于环境法典本身存在的局限性和环境法治现实的要求，在环境法法典化的开始阶段，环境法典、环境单行性法律、法规和规章等，将在很长的一段时期内共同存在。换言之，单行性法律、法规和规章的存在和不断加以完善，是中国环境法法典化模式的当然内容[4]。
　　（二）环境法典编纂的内容结构
　　1.《环境保护法》的修改方向――《环境法典》总则编
　　笔者认为，当我们选择以环境法的法典化作为我国环境立法模式的发展路径时，应当将环境保护法按照环境法典的总则编予以修改，将属于环境法中共通的部分予以统一规定，这样可以消除不同单行法中的重复规定，同时避免不同单行法中法律规定上相互矛盾冲突的现象。在这个前提之下，需要考虑的是哪些事项属于环境法中共通的部分，以致于需要规定在环境法典的总则编中。主要包括：指导思想与核心理念的确立；环境保护政策、基本原则和基本制度的确立；环境资源监督管理体制和管理制度的规定；各级政府、企业和公民环境保护责任的建构等等。
　　2.分则的体例编排
　　从调整对象的视角出发，环境法的体系构成包括污染防治法、自然资源法、生态保护法和环境资源综合管理与调控法，因此，这些法律规定就成为环境法典分则的内容。在体例上将分则分为污染防治法律编、自然资源保护法律编、生态环境保护法律编和环境资源综合管理与调控法律编。
　　五、结语
　　在成文法国家纷纷实现法典化的热潮中，中国作为大陆法系国家中的一员也在思考着相同的问题：环境法作为一门新兴学科，为什么要实现环境法法典化以及如何实现环境法法典化？当然，将环境法的法典化作为我国环境立法模式的选择，能够有效地解决我国环境立法中存在的整体性缺陷。但是我们应该看到，现阶段我国环境法的发展还不平衡，可以想象环境法的法典化之路将会是艰辛和曲折的。
　　
　　参考文献：
　　[1]张梓太，李传轩，陶蕾.环境法法典化研究[M].北京：北京大学出版社，2008.
　　[2]高青.论中国环境法的法典化[D].济南:山东师范大学硕士论文,2007.
　　[3]屈振辉.中国环境法的法典化问题研究[J].嘉应学院学报：哲学社会科学，2004，22(1).
　　[4]张梓太.论我国环境法法典化的基本路径与模式[J].现代法学，2008，30(4).

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