抽象环境行政行为概念之界定
来源:用户上传
作者:
摘要:抽象环境行政行为是我国环境行政法学的重要内容,然而对其概念,目前学界尚未有定论。研究抽象环境行政行为,首先应明确抽象环境行政行为的含义,以及其具体内容。通过对行政行为、环境行政行为、抽象行政行为等概念的分析,以及对行政立法与抽象行政行为关系分析,从而对抽象环境行政行为这一概念作出界定。
关键词:行政行为;环境行政行为;抽象行政行为;行政立法;抽象环境行政行为
中图分类号:D912.1文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)10-0068-02
环境行政行为以其是否针对特定的对象为标准可以划分为抽象环境行政行为和具体环境行政行为,而对环境行政行为的研究更多的是在关注具体环境行政行为,如环境行政许可、环境行政强制、环境行政合同、环境行政指导等,对与之相对应的抽象环境行政行为的研究十分匮乏,甚至关于抽象环境行政行为的基本含义仍不明确。明确抽象环境行政行为的基本概念,成为进一步研究抽象环境行政行为的基本前提。本文将对这一内容进行论述。
一、相关概念的界定
(一)行政行为与环境行政行为
作为一个独立的法律部门,其逻辑起点和出发点就是法律行为[1]。行政行为是行政法学体系中一个枢纽性的重要概念,也是联结行政主体和相对人的纽带与桥梁。我国对行政行为的理论研究十分重视,然而对行政行为的概念理解,行政法学界迄今尚未取得完全一致的共识,达成的基本共识包括构成要素和合法要件,即构成要件包括主体、行政权力、法律效果和形式等要素,合法要件包括行为主体合法、程序等方面合法。在此,笔者所阐述的行政行为主要是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为[2]。环境行政行为则是指环境行政主体为实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。
(二)抽象行政行为
行政行为以其是否针对特定的对象为标准,可以分为抽象行政行为和具体行政行为,这是行政法学的特有概念。我国《行政诉讼法》第2条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。据此,抽象行政行为被排除在了我国的司法审查受案范围之外。由此可见,抽象行政行为与具体行政行为这一分类具有重要的法律意义。抽象行政行为,我们可以从两种意义上进行界定:从动态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力的规范性文件的行为,比如,国务院部委制定规章的行为就属于这种意义上的抽象行政行为;从静态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力的行为规范,包括规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等,如由国务院部委制定的规章等等。需要注意的是,在多数情况下,这两种意义上的抽象行政行为往往是通用的,并不加以特别的区分[3]。具体包括两大类:一类是行政立法行为,另一类是制定不具有法源性的规范性文件的行为,也就是我们所说的创制“红头文件”的行为。
二、行政立法与抽象行政行为的关系
抽象行政行为具体而言包括行政立法行为和制定不具有法源性的规范性文件的行为。关于规范性文件是否属于抽象行政行为因不存在争议,此处略述。下面我们来探讨一下行政立法行为。
(一)关于行政立法行为
根据我国立法法规定,行政立法包括行政法规和规章两类。我国《宪法》第89条及相关的组织法规定,国务院享有行政法规制定权,属国家立法体系并受其调整。2000年颁布的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)则将规章上升为国家立法,这既突破了宪法的规定,同时也大大拓展了行政立法的制定主体。当前,我国的行政立法主体包括:国务院及各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。立法权属国家强制权力,具有高度权威性,世界上各个国家也无一例外地对立法主体作出了严格规定。笔者认为,我国立法法对行政立法主体的规定存有瑕疵:其一,立法法的规定扩大了行政立法主体的范围,违背了宪法的规定;其二,国务院作为行政机关享有行政立法权,同时还有权批准较大的市享有规章制定权,使其成为行政立法的主体,法律如此规定是否合理值得人们思考;其三,立法法的规定大大降低了立法门槛,这也很难保证立法的高质量。
(二)抽象行政行为与行政立法的关系
在立法法颁布以前,行政立法仅包括行政法规,属国家立法活动;颁布以后,规章制定权也已上升为国家立法,由立法法进行调整。目前,关于行政立法是否属于抽象行政行为,尚未定论,学界通说采用行政立法说,认为其不在抽象行政行为的研究范围之内。但规章是否包含在抽象行政行为之中,笔者认为值得思考。因规章在实践中问题百出,加之立法调控尚不健全,所以应当将规章纳入到抽象行政行为研究的范围之内。这既符合宪法的规定,同时也有利于行政法治的健康发展。因此,本文所指的抽象行政行为包括两类:一类是制定规章行为,另一类是制定不具有法源性的规范性文件的行为,即有权行政机关制定或规定除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行为,如县级人民政府所制定的在其全县范围内普遍有效的某些规定和办法等。因此在以下研究抽象环境行政行为时也主要是对这两个方面进行分析论证。
三、抽象环境行政行为
在上述概念得以明晰的基础上,对抽象环境行政行为的概念界定及理解也便是有本可依。
(一)抽象环境行政行为的概念
关于抽象环境行政行为的概念,我国仅有个别学者论述过。其中,有学者认为,抽象环境行政行为其核心在于行为对象的不特定性或普遍性。并具有如下法律特征:其一,对象的普遍性,主要是指其行为针对的对象是某一类人或事。其二,效力的普遍性和持续性,即对于某一类人或事具有约束力,并且适用于以后将要发生的同类行为或事件从而具有效力的持续性。其三,不可诉性,我国行政诉讼法将抽象行政行为的审查排除在了受案范围之外,对抽象环境行政行为的司法审查显然并无法律依据[4]。蓝文艺先生认为,抽象环境行政行为是指环境行政主体以不特定的人或事为对象所实施的行政行为,并认为,抽象环境行政行为一般以规范性文件的形式表现出来,基本是环境行政立法(国家环境行政法规、规章和地方环境行政规章的制定)活动;也包括其他规范性文件的制定(环境行政机关及其工作部门的其他具有普遍约束力的决定、命令等)。笔者认为,抽象环境行政行为是由环境行政主体作出的以不特定的人或事为管理对象,制定具有普遍约束力的环境规范性文件的行为。它相对于具体环境行政行为而存在,核心特征在于对象的不特定性或普遍性,或曰之抽象性。
(二)抽象环境行政行为具体内容
结合前面论述,笔者认为,抽象环境行政行为的具体内容主要包括如下内容:
1.环境规章行为。我国环境行政主体作出的环境规章行为,是行政性质和立法性质的有机结合,它既有行政性质,是行政行为,又具有立法性质,是立法行为。随着环境保护力度加大的实际需要,政府在环境管理方面的职权亦得到了迅速膨胀。在我国环境保护目标实现的过程中,规章起到了重要的作用。
2.其他普遍约束力的决定、命令等规范性文件。除环境规章行为之外,环境行政主体还作出大量的其他抽象环境行政行为。这类抽象环境行政行为是指环境行政主体针对广泛的不特定的对象规定环境行政措施,发布决议和命令的行为,也就是创制和实施其他环境规范性文件的行为。此类行为的主体极为广泛,它起着执行法律法规和规章的作用,对相对人的权利义务产生一定影响。
综上所述,抽象环境行政行为在我国环境保护中起着重要的作用,然而对这一论题的理论研究相当薄弱与滞后。研究抽象环境行政行为,首先应当明确其基本理论。对抽象环境行政行为概念予以明确界定,对抽象环境行政行为的研究具有指向作用。通过对行政行为、环境行政行为、抽象行政行为等概念,以及对行政立法与抽象行政行为关系进行分析,从而归纳总结出抽象环境行政行为含义及具体内容,这为笔者对抽象环境行政行为的进一步研究奠定基础。
参考文献:
[1]蔡守秋.调整论――对主流法理学的反思与补充[M].北京:高等教育出版社,2003:332.
[2]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,2001:73.
[3]杨建顺,李元起.行政法与行政诉讼法教学参考书[M].北京:中国人民大学出版社,2003:167.
[4]周玉华.环境行政法学[M].哈尔滨:东北林业大学出版社,2002:76.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/9/view-9412431.htm
