浅析教育政策利益

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　　[摘 要]本文以2004年春季四六级英语考试泄题事件为案例，围绕教育政策制定的流程阐述了教育政策中隐含的“政策利益”问题。为确保教育公平，必须改变我国当前教育政策决策人员成分单一的单向性决策模式，避免“部门利益”在教育政策制定过程中的影响，使教育政策能体现大多数利益主体的利益。
　　[关键词]教育政策 政策利益 公平性
　　[中图分类号]G520 [文献标识码]A [文章编号]1005―5843(2006)02―0078―02
　　[作者简介]朱剑洪，湖南师范大学自考办(湖南长沙 410081)，李应招，湖南师范大学教科院(湖南长沙。410081)
　　长期以来，在我国的教育政策分析和研究中，“大多数的教育政治学研究倾向于描述政治决策的结构、要素和进程。而(政策)问题所包含的价值内容却没有得到很好的分析”，这样得出的分析结果，侧重于对教育政策现象形态的肤浅静态描述，缺乏对教育政策本体形态的深刻探讨。而“利益”是“价值”的核心所在，因此，笔者认为，教育政策研究者们若要真正透彻地分析某项教育政策，就需要从教育政策问题到教育政策的形成整个过程来关注其所隐含的重点――“政策利益”问题。
　　
　　一、教育政策问题的利益体现
　　
　　决策者制定教育政策是为了解决教育问题。教育问题的出现是教育政策制定的关键，它们在教育发展过程中不断涌现，推动着教育事业的发展和改革。然而并非所有的教育问题都能转化为教育政策来加以解决。只有那些进入政策决策者视野之中、成为教育行政部门予以关注并列为要解决的才是教育政策问题。
　　“政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益需求，对复杂的利益关系进行调整的过程”。社会由不同的利益群体组成，不同的利益集团有不同的教育问题，他们都希望把对自己更为有利的教育问题纳入教育决策机关的处理范围并上升为政策制度。于是他们采用各种手段，运用各种力量将其有利的教育问题进行渲染烘托，对其不利的进行压制，以此来影响或干预决策。某教育问题社会影响力的大小，往往决定于社会利益集团对该问题的利益之争和舆论之争。同样，在决策层内部，领导层将根据各自的利益及各自代表的利益对教育问题进行权衡排序，确定其重要性及是否要上升为政策问题。如四六级英语考试，尽管广大师生批评教育行政部门过分强调英语过级的重要性，导致学生为了过级，宁可荒废其他学业，而奔忙于各种英语辅导班中，甚至不惜冒开除学籍之危险，舞弊、花钱请“枪手”、买试题……在利益诱惑下，有人铤而走险泄漏试题也就不足为怪了。然而，英语这门语言工具真的重要到非得和学位证、毕业证挂钩吗?果真能衡量出一个学生的能力和一所大学的综合教育水准吗?教师、家长和学生的这种质问声在我国目前单向性的政策决策体制中显得过于无力。于是乎该政策是否合理，是否需彻底改革或废除，是否浪费教育资源，是否损害教育主体的利益，这些教育问题或代价是不在教育决策者考虑范围内的，他们关心的是那些围绕该制度建立的庞大的行政机构和官僚人员的前途和利益，在如此巨额的利润回报面前，决策者也就只得牺牲学生这些“小我”的利益了。
　　
　　二、教育政策议题中的利益渗透
　　
　　教育政策议题是将教育政策问题纳入政策机构行动计划的过程。美国政策分析学者科伯和埃尔德将政策议程分为公众议程和正式议程，前者主要是激起民众对该政策问题的关注与激发民智，以提出解决问题的良好方案；后者是政策机构将最终决定的政策问题直接投入问题的分析与研究过程。
　　由于政治、经济、文化、社会关系的差异和不平等，社会成员分化为强势群体和弱势群体，不同群体参与政策的程度是不同的。强势群体具有较强的获取和支配社会资源的能力，其参与政策过程的程度较大，自身利益的满足程度也较大；弱势群体则恰恰相反，他们较少或没有机会参与政策过程，不能及时和充分地向社会和政府表达自己的教育需要或愿望，因此，他们自身的教育利益难以得到保护或获得。有时尽管他们的教育需求十分迫切甚至代表了多数人的愿望，但由于自身的弱势，将导致决策者忽视甚至有意牺牲掉他们的教育利益。
　　在正式议程中，其解决问题的负责部门，问题的讨论范围与讨论程序则受到决策集团个体利益的影响。特别是在我国的教育决策系统中，决策人员成分单一，主要是政府、教育管理和行政部门的人员以及学校管理人员等具有官方背景的人员参与教育决策，而民间的教育政策研究机构及人员、广大的教育政策利益主体(如家长、学生、老师等)往往被排除在决策体制外。这种决策体制限制了教育政策利益主体对利益要求的充分表达。单一的官方决策人员着重考虑议程的展开对自身政治前途、政治声誉的影响，并根据该问题的解决与屑下各部门切身利益的相关大小，决定各部门在该问题中的权限和协调各自的利益。
　　
　　三、教育政策方案规划中政策利益的展现
　　
　　所谓教育政策方案规划是指“对教育政策问题进行分析研究并提出相应解决方法或方案的活动过程”。根据这一概念，教育政策规划分为两个步骤：
　　第一步，对教育政策问题进行分析和研究。在这一过程中，由于教育背景、教育价值观和利益因素的差异，不同分析者对教育现状有着不同的理解和把握。事实上，由于原因分析暗含着追究造成教育政策问题的行政责任和对教育行政人员政绩的潜在评价，因此教育行政部门出于对自身行政声誉的考虑，很少会真正深刻分析其原因。故在该过程中教育专家起着主要作用。虽然教育专家较少受到行政意识的影响，他们的分析比教育行政部门更为有力和深刻。但是，教育专家由于受到不同理论派别的影响以及对理论目的的过分追求，在理论定性上，教育专家间的学术利益之争就显得更为明显，因为对问题的定性与理论派别的兴衰存亡相关，更与教育专家的个体学术地位和切身利益相关。像那些四六级英语辅导专家是不会主张改革该项政策的，否则岂不自断财路。
　　第二步，提出相应的解决办法与方案。在该过程中，教育专家本着对自己知识结构中理论的偏爱以及对个体学术声誉、利益的趋利避害，他们会更多地提出较为稳妥可靠的且易被接受的解决方案。因此，这些方案中更多的会有妥协的因素，以此来迎合行政部门的偏好与利益。而教育职能部门在提出解决教育资源的分配及众多教育利益冲突的方法与方案时，更多地受到“部门本位利益”的影响，会更多地考虑本部门的职权和相关部门的责任。
　　
　　四、教育政策方案抉择中的利益体现
　　
　　所谓教育政策水平抉择，是指决策者对教育政策方案中产生的多种方案进行选择和确定的活动过程。一般说来，决策者追求的最理想目标是“以最小的投入获得最大的收益”，但实践证明这只是美好的愿望。根据西蒙的有限理性学说，决策者只能选择相对满意的决策方案。然而“满意”与“不满意”仍是个主观范畴的概念，满意与否完全由决策者“根据评价行为结果的某些价值系统来选择偏好的行动方案”来确定，而偏好与利益息息相关。在选择方案过程当中，公共选择理论认为，作为公共选择或公共决策、执行机构的官僚组织及其官僚，是按“经济人”模式行事的，目标是追求自身利益的最大化。他们为了维护自身利益，都会通过一定的官僚机构或特权尽可能拓展自身的利益范围，制定政策或法规便是寻求或获取利益的手段。因此他们将选择那些更有利于本组织利益的方案以确保在教育资源的分配中占优势地位。例如，即将实行的四六级改革方案，仍然不能让广大师生释怀，千呼万唤始出来的改革方案玩的不过是新瓶装旧酒的把戏罢了，它丝毫未触动背后的利益机制。
　　尽管教育政策实质上是国家对教育领域中经济利益的权威性分配，然而教育作为一项关系国计民生的公益性事业有其特殊性，其目的不是为了谋求利益、获取利润，而是开发人的潜能、改善人类的生存条件。因此，在现代社会中，国家作为社会利益的总分配师，在制定教育政策时，如何兼顾国家、社会和个人的利益，保证社会公平，是首先必须考虑的问题。必须在政策中体现“优势价值标准”(即能代表大多数利益群体的利益，并兼顾其他群体利益，或虽不能兼顾，但尽量减少这些利益群体的损失)。同时根据联合国教科文组织和主要发达国家强调的“弱势补偿”原则，政府应对教育弱势群体进行某种补偿教育。相反，如果一项教育政策不能体现该社会大多数人的利益，该项政策就无法得到普遍的认同，也就不能得到有效的实施。
　　在我国，这一问题有着特殊的意义。当前社会正处于逐步向市场经济过渡的高速发展的危险时期，导致利益失衡，价值错位，制度失范，建设一个和谐的社会，教育在其中起着基础性的作用。因此政府在教育决策中，要坚持依法行政，打破政策背后利益集团的阻碍，建立民主的政策决定机制。在作出重大教育决策时，必须同利益相关的公众与群体进行协商、辩论和公示，而不能不经法定程序，仅仅根据几个部门的利益或长官的喜好，匆忙决定政策。只有这样，才能将有限的教育资源进行公平的分配，使教育政策真正能够为广大民众谋教育福址，真正体现和满足民众的教育需求，也只有这样，我们才能把英语真正还原为一门语言工具。
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