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政府在重大自然灾害危机管理中的效能分析

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  摘要:自然灾害有七大类:气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地震灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害、森林火灾。我国幅员辽阔,各区域自然条件差异巨大,分布着不同种类的自然灾害。现今,我国正处于自然灾害频发期,因此必须加强政府的危机管理能力,必须正确理解面对重大自然灾害危机管理时如何使政府效能发挥到最大化,从近年来我国政府处理危机事件的实例中找出政府能力低的本质原因,从而评估,最终找出修正现行效能不佳的政府行为方式。
  关键词:自然灾难;灾难管理;政府效能
  中图分类号:C93 文献标志码:A文章编号:1002―2589(2010)32―0134―03
  
  一、从应对重大自然灾害谈政府效能
  中国近年来重大自然灾害事件频发,政府在应对诸如2008年初的南方冰雪灾害、2008年汶川大地震等一系列灾害危机的过程凸显了各级政府传统公共管理的不适应性。所谓“自然灾害”是人类依赖的自然界中所发生的异常现象,自然灾害对人类社会所造成的危害往往是触目惊心的。可以说,人类社会发展的每一步,都是伴随着与自然灾害斗争,中国做为全世界自然灾害最为严重的国家之一,研究怎样应对灾害变成一种必然。在理论上,公认的最好的危机应对方法是防患于未然,即做好危机的预警工作。然而事实上很多自然灾害的爆发是很难预测的,要想做好所有危机的预警工作,成本代价惊人。因此,仅仅通过强调危机的预警机制来做好全部危机管理的工作是不充分的,也是不现实的。这就需要政府除了进一步完善灾难预警体系,同时加强建立有效的危机应对机制,在危机爆发时能及时有效采取相应的应对措施,来应对危机,解决危机,将危机的损失降至最低。而在政府效能的考核中,政府在危机处理的层层环节上显现出了我国对于危机管理意识的薄弱,和处理重大危机事件上的经验不足,如何塑造高效能的政府管理理念,创新政府公共管理,主动消解危机并回应挑战,是当前各级地方政府公共管理中面临着的一项紧迫任务和重大现实课题。
  二、我国应对自然灾害危机管理中政府效能的实例分析
  关于危机的定义,美国学者罗森豪尔特认为,“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”
  自2008年起,人们对突发事件的关注焦点就不断在更新,可以说2008年是我国的灾难频发年,而重大的自然灾害类危机主要还是2008年初的南方雪灾和5月中旬的汶川地震,尽管几个月之后发生的汶川地震惨烈程度远远都超过了南方雪灾,但是雪灾覆盖范围之广,受灾人口之多,对国民经济影响之深远,并发事件之复杂,所暴露出问题的深刻,相对于前者是有过之而不无不及的,更重要的是它是《突发事件应对法》自2007年11月1日实施以来第一次特别重大突发事件,以此为案例具体分析是非常有借鉴意义的。
  (一)南方雪灾简述
  2008年初在我国南方各省发生了大范围的雨雪冰冻天气,简称南方雪灾,虽然名为“雪灾”实际上是因雪灾而引起的一系列重大综合性事件。南方多个省份持续出现雨雪、凝冻等天气,部分地区出现大雪或暴雪,导致铁路、公路、民航等交通运输大范围受阻,旅客大量滞留,农副产品供应紧张,部分地方供水管道破裂、供电设备被毁、房屋损坏。此次低温冰冻天气涉及我国20个省、自治区、直辖市,持续时间近一个月,在此次雪灾中,死亡60人;失踪两人,紧急转移安置175.9万人;农作物受灾面积7 270.8千公顷;倒塌房屋22.3万间,损坏房屋86.2万间;直接经济损失537.9亿元。
  (二)案例评析
  虽然自SARS起,我国政府开始对危机管理给予越来越多的重视,本次雪灾仍是对自SARS危机之后快速发展的、以“一案三制” 为核心的我国公共应急体制的第一次综合性检验,我们结合“一案三制”:应急预案、应急体制、应急机制、应急法制在雪灾中的表现来分析政府应对此次灾难中的效能如何。
  1.应急预案。一定范围综合预案的缺乏,个专项预案之间衔接不畅,因为此次灾难是由气象灾难引发的多种类、并发式、综合性的灾难,交通受阻,电力中断,人流聚集,农林损毁,食品紧缺,供暖中断,物价不稳,基础设施被破坏,环环相扣,其中,部分灾害还存在联动效应,电力中断使得电气化列车受阻,列车受阻又导致电煤无法运抵,电煤供应不足又导致电力难以恢复……政府在制定应急预案的时候,多是专项部门出台的专项方案,专项方案和部门预案适用于单一性突发事件,虽在一定程度上考虑了多种并发事件中的协同关系,但是其规范和指导意义远大于其操作意义,以致当类似此次雪灾这种综合性灾难发生时,各专项方案的衔接出现问题,再加上我国政府传统体制下的权责不清,分工不明,难免在处理雪灾问题时表现出一定的手忙脚乱的现象。另外,部分预案在雪灾中未能及时启动或启动后效果欠佳,究其原因,主要在于气象预警的滞后,这场始于1月12日的雨雪,延续时间长,但是不仅老百姓没有得到警告,相关部门也没有作好准备。对雪灾的估计显然不足。首先是气象预报只是常规报告,而无超前报告和深度分析,以常规应对常规。政府更没有组织专门机构对这场雪灾来临做出科学评估,为决策机构科学决策提供决策依据,以致大雪下了多日,中央政府部门才在1月27日开会决策,商议对策。反应过慢,这也为了危机全面爆发时的治理增加了很多难度。
  2.应急体制。基层政府的不作为或者作为不力,无论突发事件在何地爆发,层级越低的政府反应速度是最快的,但同时基于自身能力和经验以及权力的限制,其处理能力也相对比较低,出现问题基层政府往往习惯性地依赖上级政府,等待上级的指示,而政府与部门之间的层层批示又直接地影响了危机处理的时限,往往丧失了危机处理的最佳时期。某些大型企业的不能为,以电网企业为例,由于“保电”成为此次抗灾工作的重要工作,两大电网企业也责无旁贷地担负起了电网抢修的任务,但是,许多受损的电力设施身处人迹罕至的崇山峻岭中,并无通路或者通路已遭损毁,电网企业在开辟道路时不可避免地将对部分耕地、林地、树木、家用毁坏,而对上述财产电网公司并无紧急征用的权利,政府也没有及时给予法律授权,以致在雪灾过后,两大电网企业因此遭受了大量的民事诉讼,使得本身受到雪灾打击之余的电力企业,还将形成新的损失。民间力量不知从何而为:我们传统的救灾抗灾方式仍处在“强政府―弱社会”模式之下,只有自上而下的政府纵线,而缺乏自左向右的民间横线,没能形成一张有效的救灾之网 。换言之,民间组织力量在此次雪灾救灾中的极度缺乏,是一个很大的遗憾和不足。虽然有很多市民想参加扫雪或相关救助,但大部分却不知道哪里最需要,也没人组织和个人去组织。政府并没有充分地利用这个资源。虽然各种媒体都提到各级政府的应急方案,但这些方案老百姓没有任何知情权,更不知道包含具体内容,尤其不知道哪种应急方案,政府该做什么,什么程序,有关主管部门该做什么,老百姓怎么配合,社会各界该做什么,一切无从知道。
  3.应急机制。到了1月27日,受雨雪天气影响,广铁集团湖南境内京广线供电接触网多处断电,电力机车无法通行,不少车辆人员滞留在公路上几天几夜,仅贵州公路滞留人员高峰时就达10万多人,湖南公路、铁路滞留需救助8万人,滞留车辆绵延几十公里,有的旅客滞留几十小时,对京珠贯穿南北的大动脉应对雪灾,有关部门只是按照定势思维采取封闭的措施,而不是后来的“疏导”措施,以致使大量积重难返,导致各种向题的连锁反应。面对突发的风雪,地方政府应急预案不充分、缺乏针对性;高速公路积雪清除经验欠缺,江西九江大桥积压车辆长达3天无法疏散,最直接的原因,江西全省高速公路上仅有一台铲雪车,工业盐的储备也非常不足,长沙黄花机场因为没有除冰车而一度关闭,某些地方的除冰车也是由其他建筑设备临时改装而成的,效率低下。相比之下,同为受灾省份的江苏、浙江、安徽,因为动用了新型专业化的军用装备装载机斗齿和推土机铲刀多角度破冰,用于重装备洗消作业的射流车来消融路面冰冻,同时配合人工除雪,使得这几个地区受到的冰雪封路的影响要小得多。同时由于缺乏融雪剂的储备,大部分地区都使用了大量的工业盐溶雪,一方面效率不高,另一方面这些工业盐溶化后对附近土地江河的污染是无法预计的。除了凸显出政府储备出现问题以外,另外缺乏专业性技术人员的指导,没有实战经验导致问题出现时不知所措,也使得政府的面对此次灾难的管理的某些方面出现了效能的低下。

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