加强非政府组织管控 有效维护国家安全

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　　2012年以来，为防范外部势力利用非政府组织从事渗透和颠覆活动，俄罗斯先后出台了一系列旨在加强管控与国外有关联的非政府组织的法律法规。部分西方政府和媒体对此大肆攻击，指责其为历史的倒退。事实上，出于维护国家政治安全考虑加强对非政府组织的管控并非俄罗斯首创，亦非俄罗斯所独有。很多西方国家都有类似立法和管控举措，其中尤以美国为甚。对美国管控非政府组织的做法加以提炼和概括，能够对我国构建非政府组织管控体系以及维护国家安全提供启示与借鉴。
　　美政府管控非政府组织很严密
　　20世纪以来，国际政治局势风云变幻，美国的国家安全受到了诸多挑战，而非政府组织则被视为主要的威胁源之一。为应对这些挑战，美国政府加强了对非政府组织的管控力度，形成了诸多管控非政府组织的机制。
　　其一，非政府组织管控法律庞杂严密。美国并没有一部专门出于国家安全考虑管控非政府组织行动的法律，相关规定散见于不同的法律当中。它们从不同层面和角度对非政府组织的行为选择进行规范和约束。譬如，《国家安全法》等法律构建了国家安全体制的整体框架，确定了包括非政府组织在内的所有组织和个人的国家安全义务；《外国代理人法》和《诚实领导和公开政府法》管控的重点是非政府组织的宣传和游说活动；《反恐筹资指南》重点关注非政府组织的资金流向；《税法》则通过将组织税负与游说活动相挂钩的方式对非政府组织的游说活动进行规范。这些法律相互支撑和配合，形成了一套相对完备的非政府组织管控法律体系，是政府管控行动的基本依据。从维护国家安全角度看，《外国代理人法》和《诚实领导和公开政府法》与政府管控非政府组织之间的关系最为直接。
　　其二，国家机关步调一致，责任主体分工明确。受三权分立体制的影响，美国的立法、行政和司法机关有着各自不同的政治生态。这使得它们在处理非政府组织议题时并非总是步调一致。当国会或行政部门支持某个具体的非政府组织行为时，联邦最高法院可能会给出其他意见。但如果该行为牵扯国家安全议题，则另当别论。此时，彼此间的行动步骤往往保持一致，少有重大分歧。在“一战”期间，当国会和联邦政府打击反战组织活动时，联邦最高法院就给予了充分支持。此外，在执法过程中，不同的责任主体分工明确、各司其职。以《诚实领导和公开政府法》为例，国会两院的秘书处是游说者的登记管理机关和报告提交处，而司法部则是该法的执行机关。当国会两院秘书处的工作人员发现游说者未能按照该法要求提交报告时，通常会与游说者进行两次交涉。如果报告仍未按照该法提交，工作人员则会将此事提交哥伦比亚特区联邦检察官办公室。后者将对此展开调查，并根据调查结果作出是否提出控告的决定。如果调查结果显示确有违法，司法部将负责具体惩罚的执行。
　　其三，鼓励公众参与。除公共部门之外，在美国非政府组织管控过程中，媒体、公众以及协会在其中也扮演着相当重要的角色。美国管控非政府组织的目的不是限制后者从事宣传或游说等政治活动，而是促其透明化，接受政府和民众的监督。美国政府之所以在非政府组织管控中鼓励公众参与，首先是因为这被视为法律赋予公民的基本权利，同时也是因为这样做有助于培养美国公民的国家安全观，提升国家安全能力。基于上述考虑，公众有权查看任何非政府组织的原始申请文件以及前三年的税表，通过司法部名下的一个用来登记和追踪外国代理人活动的在线数据库搜索与这些组织相关的文件和报告，以及在国会两院秘书处的网站上查阅和下载与非政府组织游说相关的信息等。
　　其四，政策随时调整。美国非政府组织管控政策随着国内外政治局势以及他们对威胁源的构想的转变而变化，从而在管控对象、管控内容以及管控手段等方面呈现出一种与时俱变的特征。在管控对象方面，随着时代变化，从20世纪上半叶的反战组织、纳粹组织到21世纪与恐怖主义有关的非政府组织，管控对象一直在变化。在管控手段方面，其变化主要体现为赤裸裸的暴力镇压趋于减少，而司法手段得到越来越多的运用。在管控内容方面，早期更加侧重于对非政府组织宣传行为的管控，后期则以对政治游说的管控为主。由于政治游说和支持恐怖主义都离不开巨额资金支持，因而对非政府组织资金流的管控受到越来越多的重视。
　　国家安全议题尤显突出
　　“国家安全是安邦定国的重要基石，维护国家安全是全国各族人民根本利益所在。”当前国际形势错综复杂，国家安全议题尤显突出。部分境外势力借助现代互联网技术，通过境内外非政府组织对我国政府和社会施加影响，给我国国家安全造成不同程度的威胁。就如何通过对非政府组织有效管控来维护国家安全而言，美国的上述做法可以为我们提供某些启示。
　　第一，非政府组织管控法治化。国家安全法治建设是实现国家安全的基本保障。非政府组织管控法治化要求政府依法管控，相关法律需就管控对象、管控内容、管控强度、管控方式，以及主体责任等内容进行明确界定，并建立起严密高效的执行网络。只有这样，才能科学规范和引导非政府组织行为，保护非政府组织合法权益，打击非政府组织侵害国家安全的行为。在这方面，2016年颁布的《境外非政府组织境内活动管理法》是一个重大进步，但依然任重道远。
　　第二，增强非政府组织管控透明性，引导和规范公众参与。在我国，与其他政策议题不同，国家安全议题大多涉密、不透明、公众参与度低。这种情况在政府管控涉外非政府组织问题上同样存在。绝大多数公众对此类现象既不关心，也无法知晓。这不仅無助于公众的国家安全意识的养成，而且无法借助公众参与来减轻政府管控非政府组织的压力。为此，应当在明确涉密等级的情况下，提升政府管控非政府组织的透明度，引导和规范公众参与，提升国家安全能力。
　　第三，提升非政府组织管控覆盖面。非政府组织在社会的不同层面和领域，通过各种途径对国家安全构成影响。这决定了对非政府组织的管控必须是全面管控。就当前来说，主要有两点：一是管控对象应当涵盖所有类型的非政府组织，既包括在华境外非政府组织，也包括境内与境外组织或个体存在密切关系的社会组织。二是管控内容要涵盖非政府组织的所有行为。随着中国政府和社会越来越开放，非政府组织影响政府决策和政治安全的渠道和途径越来越多，如政策倡导和政治游说等。对于这些行为，明确和有效的管控机制尚待形成。
　　（摘自3月14日《中国社会科学报》。作者单位：南京师范大学公共管理学院）
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