长沙市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点成效与启迪

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　　根据原国土资源部统一部署，长沙市作为全国28个完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点（以下简称“试点工作”）地区之一，其成果已于2018年9月通过自然资源部等有关部委的验收，成为全国首批通过验收的城市。
　　1  目标定位
　　试点之前，长沙市建设用地使用权转让、出租、抵押市场无统一的交易管理机构，相关市场制度规则不够完善，缺乏一个统一的交易系统和实体平台。
　　2017年初，试点工作开始全面启动。试点工作坚持问题导向，以《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》（以下简称《试点方案》）为指南，以不动产登记为基础，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以盘活存量土地，提高资源配置效率，促进持续健康发展为目的，着力构建“四个一”，即一个土地二级市场交易管理机构，一套土地二级市场制度规则，一套土地二级市场信息系统，一个土地二级市场实体平台。在此基础上，初步建成了机制完整、模式创新、服务健全、监管到位、协作顺畅的长沙土地二级市场体系。
　　2018年5月23日，“我有地·我要地”长沙土地二级市场交易平台正式上线运行。
　　2018年7月31日，我市土地二级市场线下交易大厅和咨询服务窗口正式投入运行，同时完成了全国首宗土地二级市场经营性建设用地（长沙蓝月谷商住用地）网上挂牌转让交易。
　　2018年9月4日，我市二级市场试点首批通过省、部验收。
　　2018年11月27日，完成了第二宗经营性建设用地（长沙含浦科教产业园商住用地）的网上挂牌转让交易。
　　2  工作思路
　　2.1提高政治站位，争取政策支持
　　2.1.1充分认识完善土地二级市场的重大意义
　　“完善土地租赁、转让、抵押（转让、出租、抵押）二级市场”是在经过两年多的调查研究和论证，并经国务院同意后，报请中央政治局常委会审议通过的中央深改组重要课题，体现的是通过顶层设计来完善土地市场的国家意志，意义重大。
　　2.1.2全面加强试点组织领导
　　长沙市被选入全国28个试点地区后，省市领导高度重视，从“讲政治”的高度推进试点工作。湖南省人民政府建立了以省政府副秘书长陈仲伯为召集人的二级市场试点联席会议制度。长沙市人民政府副市长廖建華自承接试点城市任务以来，一直把试点工作列入市政府重要议事日程，周密组织安排。
　　2.1.3统筹协调试点工作任务
　　2017年3月31日，长沙市人民政府副秘书长张跃先组织长沙市土地二级市场试点联席会议，讨论通过了本市试点实施方案，土地二级市场试点纳入2018年长沙市重点改革任务清单。2018年1月8日，廖建华副市长组织召开国土资源专题会议，重点听取我市土地二级市场试点工作汇报，指示要以市政府名义发文推进二级市场建设，要求二级市场交易系统尽快上线运行。2018年3月8日，市政府办公厅下发《关于推进建设用地使用权转让出租抵押二级市场试点工作的通知》（长政办函〔2018〕34号），对我市试点工作的任务和要求进一步分工，明确市国资委、住建委、工商局、财政局、税务局、规划局，法制办等各部门及各县（市）、区人民政府各自的职责。2018年6月7日，市政府常务会议专题审议通过《长沙市国有建设用地使用权二级市场交易管理暂行办法》（以下简称《办法》），6月11日，市政府正式印发《办法》，自2018年7月1日起施行，我市土地二级市场从此有法可依。
　　2.2广泛深入调研，掌握全面情况
　　“没有调查就没有发言权”，试点工作开展初期，我们全面梳理全市土地二级市场数据，进行了系统分析，并形成了《长沙市土地二级市场现状分析报告》，为试点工作提供了第一手参考资料。为了更有针对性、更高效、更有序地开展试点工作，试点工作人员开展了广泛深入调研，一是调查了解辖区内二级市场现状和问题，在局领导带领下到四县（市）、五区调查摸底，座谈讨论，收集基础资料。二是分组多次前往长沙经开区、高新区等园区以及服务对象、相关单位走访协调，了解其需求，协调部门联动措施。三是赴临沂、厦门、宁波、武汉和许昌等试点城市考察学习二级市场建设经验，为完善试点工作找到了参照。
　　2.3聚焦“放管服”，规范市场平台
　　完善土地二级市场是建设我国现代市场体系的必然要求，也是“放管服”的重要举措。在我市试点过程中，如何维护市场秩序，保障公平竞争，把该管的事管好、管到位，把该放的权放足、放到位，避免职能错位、越位、缺位，最大限度发挥市场在资源配置中的决定性作用是我们一直在思考和践行的重点所在。
　　2.3.1优化流程，缩减办事环节
　　根据部《试点方案》由“国土资源部门的土地交易机构负责土地二级市场试点工作”要求，将原由市局土地供应处办理的建设用地转让业务调整至市国土资源交易中心办理，并对原业务办理流程进行系统优化，使原有转让交易、权籍审核、登记发证3个业务流程合并为1个流程，业务办理时限由10个工作日缩短为4个工作日。
　　2.3.2多方协调，创造市场软件环境
　　因市电子政务办提供的“政务云”服务器系统资源有限，为保证“我有地·我要地”平台运行良好，我中心多次与市电子政务办沟通，将系统由服务器初始4核CPU提高到12核CPU，内存由8G提高至64G，并与市发改委、市能源局等多个部门进行对接协调，确保了“我有地·我要地”平台运行资源充沛、运行环境安全稳定。
　　2.3.3乘势而上，夯实市场硬件设施
　　按照部《试点方案》线下平台建设要求，利用市政务中心整合机会，将原国土政务分中心使用的接待窗口调整为市土地二级市场接待窗口。将原土地一级市场交易大厅进行重新布置调整为市土地二级市场交易大厅（交易大厅面积330平方米、接待窗口面积300平方米），为交易双方以及中介提供免费的场地和便利服务。 　　2.3.4广泛宣传，扩展市场知名度
　　为引导、培育土地二级市场，邀约新闻媒体，抓住二级市场交易平台上线、《办法》施行、首宗交易地块成交等时间节点进行宣传报道，同时印制发放宣传册页、交易指南、须知等资料，让更广泛的交易主体、民众以及社会人士了解土地二级市场，知晓土地二级市场，参与土地二级市场。
　　2.4积极主动，开展专题研究
　　在部国土资函〔2018〕77号文件编制征求意见阶段，我们根据自身实际，在接受“交易管理机构的设计及人员配备”专题任务同时，又主动申请承担“交易平台建设问题”专题研究。今年3月，在对土地市场管理机构和编制情况以及交易平台建设问题进行系统调查研究和论证的基础上，形成了两个专题研究工作方案提纲报部备案。机构人员课题组在市编办的指导和支持下，坚持问题导向，广泛开展调查研究，在区域调研的基础上，先后前往湖北省武汉市土地交易中心和河南省许昌市土地二级市场交易中心就土地二级市场机构设计等进行学习考察，结合长沙土地市场实际，提出构建长沙特色的国土资源市场管理机构，同时也为部土地二级市场试点提出机构建设方案。交易平台建设专题则是在“我有地·我要地”平台建设项目基础上，由项目建设单位市国土资源交易中心与技术支持单位长沙中智公司共同完成。
　　2.5全力以赴，做好市场首宗转让网挂交易
　　“我有地·我要地”土地二级市场交易平台以信息集聚为核心理念，充分吸收土地一级市场网上挂牌交易先进经验，逐步升级过渡到二级市场网上交易。2018年7月18日，我市迎来了自“我有地·我要地”平台运行以来的首宗转让地块网上挂牌，从而率先在全国实现了土地二级市场网挂转让。首宗网上挂牌转让地块顺利成交，标志着我市土地二级市场试点取得实质性成果。为确保交易公开公平公正，我们高度重视，对照《办法》及相关规定，认真查验资料、文书，核对交易流程，确保了依据充分，程序合法。
　　3  经验体会
　　3.1完善土地二级市场必须制度先行
　　“没有规矩，不成方圆”，试点政策体系建设首先是深入调查研究，对原有政策中的转让、出租、抵押和存量建设用地盘活等方面的规定条款和执行情况进行分类梳理，摸清底数，去粗取精、去伪存真，为制度优化和更新提供现实基础。其次是加强制度创新，以典型案例为线索，以法律法规为依据，根据市场实际进行制度设计，在历史经验和现实研究的基础上，起草管理办法和配套实施细则，为进一步规范市场秩序，强化市场监管提供有力抓手。第三是着力便民惠民。在不突破现有法律规定的框架下，通过简化申报材料、精简审批流程、打通部门瓶颈等方式，构建交易登记高效联动、多部门协同工作的市场服务体系，提高办事效率。
　　3.2完善土地二级市场必须平台规范
　　要让土地二级市场事务办理“找得到门”，首先是建立规范合理的土地二级市场管理机构，针对不同地方不同特点设立符合实际的管理机构，其次是建立便捷高效的服务体系，为交易主体提供规范透明的交易流程和方便快捷的服务。第三是要建立信息集聚的信息系统。交易主体可以通过信息系统进行交易供需信息发布及互动，交易管理机构通过互联互通的多个部门信息系统完成信息的核验，确保产权明晰。政府可以通过信息系统掌握土地市场动态，精准实施土地市场调控，企业可以通过信息系统了解市场行情，盘活闲置土地资源，真正实现“政企双赢”。
　　3.3完善土地二级市场必须部门联动
　　土地二级市场离不开相关部门的支持和配合。首先需要包括法院、财政、国资、税务、国土、银行等多机构、多部门参与的联动，配合自然资源部门对土地二级市场行为进行精准界定，将只要是属于土地使用权发生转移的行为全部纳入土地二级市场管理。其次需要出台松紧适度的财税政策。对土地使用权发生转移行为所产生的税费进行精准核算，有效解决隐形土地二级市场中产生的财税流失问题。同时也要对符合条件进入平台交易的二级市场主体实行税费优惠等鼓励政策。第三需要高起点培育土地二级市场。将土地二级市场列入各级政府绩效考核指标，真正把土地二级市场做大、做强、做规范，实现对土地资源全要素全生命周期的管理和服务。
　　4  存在的问题
　　4.1三项业务统筹难度大
　　据调研了解，大部分试点地区转让、出租、抵押三项业务分散分属不同部门管理，如我市土地现状转让由国土资源市场管理中心办理，抵押由不动产登记中心办理，出租则由区分局办理。我们试图通过二级市场线上平台实现信息集聚，但毕竟统筹难，监管难，不利于形成规范、高效、统一的土地二级市场体系。
　　4.2税费减免协调难度大
　　土地转让税费较高，制订完善差别化税费政策是土地二级市场试点任务之一。根据我市财政和市税务部门反馈情况，市一级财税部门无权减免相关税费，差别化税费政策需经省级以上财税部门制定，市一级财税部门难以作为。
　　4.3出租业务管理难度大
　　涉及到划拨地出租，其出租主体很多是政府机关或学校、医院等事业单位，或困难国企等，收取难度较大，且土地出租收益金全额上缴财政，如不能足额收取还要面临问责风险，导致承担土地出租业务管理的部门积极性不高，土地出租特别是划拨地出租很难管理到位。
　　4.4转让盘活限制多
　　据了解，在闲置土地中，房地产类占比较高，有的省份七成以上闲置土地为房地产用地。根据《城市房地产管理法》第三十九条规定，属于房屋建设工程的，完成投资开发总额的25%以上，才能进行转让。这一规定，目的在于严格限制炒买炒卖土地牟取暴利，保证开发建设的顺利实施，其当时立法初衷是好的。但是，这也限制了现阶段闲置土地转让盘活，导致困难企业闲置土地处置进入“死循环”，无法实现真正的盘活利用。
　　4.5市场主体意愿不强
　　根据试点以来，市场需求汇总情况初步分析，凡政府平台公司或国字号企业名下有土地需进行转让的，上网交易意愿较强，而市场主体参与意愿不强，其原因有二：一是嫌交易税费较高，二是嫌程序麻烦且周期较长。
　　5  对策建议
　　5.1与时俱进放宽“准入”条件
　　根据我们的初步调查，现阶段现实中的二級市场土地交易大部分是通过“收购公司股份”隐形实现，我们认为，要尽量将这一市场行为纳入二级市场中来，只有这样，二级市场才能真正具有活力。但要做到这一点，必须得到诸如工商、税务、财政等主管部门的配合与支持，特别是土地转让税收优惠政策支持。为了充分盘活利用闲置土地，既“堵”又“疏”，我们建议对闲置土地出台新的处置政策，对于因政府原因造成土地闲置，在消除闲置原因并达到开发建设条件后，开发企业仍无力开发的，允许该类闲置土地进入二级市场进行公开交易。
　　5.2建立土地出租管理模式
　　重点针对划拨土地出租行为的范围及对象、权利和义务、出租登记、管理及审批程序、收益金缴纳标准、计算方式、征收办法、管理权限等，进行具体细化和明确，并从国家层面颁布相应法规政策，便于基层操作有据可依。
　　5.3明确涉地司法处置渠道
　　通过协调，我市中级人民法院与市国土资源局签订了涉地司法处置信息共享协议，据市中院反馈，在土地二级市场平台建立之前，最高人民法院已明确司法处置进淘宝、京东等五家网站拍卖，因此无法将涉地司法处置纳入“我有地·我要地”系统平台交易。建议自然资源部与最高法院进行顶层设计，将土地司法拍卖纳入土地二级市场交易平台，以利土地二级市场规范、有序、统一管理。
　　5.4促进二级市场试点成果转化
　　此次土地二级市场试点虽然涉及面广，因每个地区特点不一，部77号文也有针对性的给各个地区分派了不同的研究专题，这些专题也是各地都会遇到的一些共性难题，我们也迫切希望求解。期待顶层设计尽快固化试点成果，面向全国进行推广，并形成二级市场管理的系列法规和制度性文件，给二级市场建设提供“尚方宝剑”。
　　5.5加强政府部门对二级市场的引导和管控力度
　　通过政府及部门联动，引导市场主体上平台交易。相关机构主动积极协同，落实“放管服”，逐步使土地二级市场走上健康规范发展的轨道。
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