军民联保低空空域安全稳定问题探析

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　　摘要：随着我国低空空域的不断开放，通用航空蓬勃发展，“低慢小”目标违规飞行成为威胁我国领空安全稳定的重要因素。低空空域的管理和使用是军民双方共同的职责，加强军民联合管控低空空域问题研究，找准矛盾问题，研究对策措施，对国家领空安全稳定具有重要现实意义。
　　关键词：军民联保;低空空域;安全稳定
　　中图分类号：V32       文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2019）10-0069-03
　　低空空域是指真高1000米以下的空域。随着我国航空业的不断发展和低空空域改革的不断推进，我国低空空域飞行活动愈加错综复杂，低空空域的管控出现诸多新情况新问题，给领空安全和社会稳定带来了严峻的挑战。低空空域的管理和使用是军民双方共同的责任和义务。因此，分析查找低空空域安全稳定存在的矛盾问题及其诱因，加强研究军民联合管控低空空域的对策措施，确保低空空域的安全稳定具有重大现实意义。
　　1 低空空域安全穩定存在的问题
　　1.1 不明空情频发，加大空防值班压力
　　近年来，我国低空不明突发情况的数量呈现递增趋势，其中大部分空情为“低慢小”目标。“低慢小”目标指具有飞行速度较小、不易被雷达发现、低空飞行等全部或部分特征的小型航空器和空飘物，主要有轻型和超轻型飞机、轻型直升机、滑翔机、三角翼、动力三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇等有人目标和航空模型、航天模型、小型无人机、空飘气球、风筝、系留气球、孔明灯等无人目标。此类目标违规飞行、空中失控等情况严重扰乱空管秩序，已经成为军队日常防空作战值班需要处置的一个主要内容，导致空防指挥机构和部队频繁转进、飞机接续起飞、值班人员压力倍增，付出了高昂的军事、经济、人力代价，严重影响了军队空防作战值班秩序。
　　1.2 防范处置较难，影响国家空防安全
　　随着低空空域的不断开放，我国各类通用航空器和空飘物空中活动愈来愈多。因其具有获取便利、种类繁多、隐蔽突然、规避能力强等特点，各类人员可以在各种时机和各种地域进行操控，难以预测，防范处置难度较大，给国家领空安全带来较大威胁。一方面，个人爱好者违规使用滑翔伞、动力伞、无人机等等进行飞行活动，虽然满足了个人需求，却严重扰乱空管秩序，甚至有部分人员对我军地重要涉密场所进行航空拍摄，引发严重问题。另外，敌对势力在境内或境外施放携带侦照设备的空飘气球、无人机等，有目的的对我进行电磁、摄像等侦察，试探我空防能力，甚至投放宣传单、破坏我重要设施等，危害极大。而且，刚发现时敌我难辨、虚实难分、处置较难，严重威胁我空防安全。
　　1.3 空中相撞难控，威胁空中飞行安全
　　目前，应用于公共服务、经济建设、航空消费等各种类型的通用航空蓬勃发展，加之军队低空超低空训练飞行强度日益加大，低空空域的飞行流量与日俱增，飞行密度变大、矛盾突出，给低空飞行相撞带来很大隐患。另外，低空空域通信、导航和雷达等未实现全覆盖，飞行盲区较大，地面服务保障管理能力较弱，而且大部分通用航空器机载设备简单落后，与地面沟通联络不畅通，尤其是发生突发情况，临机改变飞行航线航路，很难及时与地面进行沟通，也就无法及时调控其他军民航航空器紧急避让，极易发生相撞事件。还有部分人员法规意识缺失，空防意识淡薄，无计划飞行，更是容易造成撞机事故，严重威胁空中飞行安全。
　　1.4 恐怖肇事易发，破坏社会安全稳定
　　热气球、小型无人机等通用航空器，因成本低廉、操控简便、不易发现、难以控制等，极易被恐怖分子、极端组织或敌对势力进行改造使用，对我边疆地区、大中城市甚至首都地区投放生化毒剂、易燃易爆物品进行恐怖袭击，甚至蓄意制造空中爆炸、相撞事件等。一旦发生此类事件，影响范围广、破坏程度大，将给人民群众生命财产、国家军政中心、政府首脑等造成极大危害，甚至给国内外舆论带来极大影响，破坏社会公共安全，影响社会稳定。
　　2 低空空域问题多发的致因分析
　　2.1 人员观念淡薄
　　低空空域存在的诸多问题，其根本原因在于人员思想意识淡薄。主要体现在两个方面：一是空防意识淡薄。大部分地方人员对我国空防机制缺乏了解，不清楚军队全天候作战值班保障空防安全，不重视空中安全的重要性，没有国防意识，对违规飞行等问题产生空防安全和国家主权的严重危害性认识不足。二是法规观念淡薄。部分通用航空管理人员和从业人员对低空空域的改革认识片面，缺乏航空管理飞行基本常识，不知法不懂法不守法，不按照正常程序审批，依法飞行观念相对较弱，甚至自己做了违规违法的事情还不清楚。空防意识和法规意识淡薄成为低空空域问题多发的内在原因。
　　2.2 法规制度缺失
　　随着低空空域改革的逐步推进，相关的法规体系虽然初步形成，但从实践看，仍然存在不细致、不全面、不完整、层级低等问题，未形成一套完整的法规体系。一是缺少基本法规。目前仅《民用航空法》法律层次高，但其中涉及低空空域的条款较少，相对简单、内容宽泛、实用性差，不能总体统筹低空飞行活动。二是规定不细致。我国颁发了《通用航空飞行管制条例》，内容不详实不全面，对通用航空的运营规则、飞行规则，以及机场的使用、建设等诸多问题未明确。三是惩处力度小。部分法律法规虽然对违规飞行等行为进行了处罚规定，但是标准不细、力度较轻，执法时灵活性较大、威慑性较小，对违规人员未造成压力。
　　2.3 管理机制僵化
　　目前，我国通用航空管理与公共运输航空基本相同，然而通用航空与公共运输航空运行存在诸多不同。一是公共运输航空是按照提前规划的航路航线飞行，其飞行高度、速度、航向基本固定，与军机的飞行在筹划时可减少冲突，实施阶段不需要太多调整。二是公共运输航空的技术水平比较高，在空中临机协调的事情较少，而通用航空飞行空域动态变化，其飞行高度、速度、航向需要不断协调，涉及的管制区较多，审批繁琐，时间周期长，难以满足任务需求。运行管理机制落后问题，导致通用航空与管制部门沟通渠道不畅，信息传达不及时，低空空域资源利用率低，在个人利益驱使下，部分人员违规违法操作，导致事件多发。 　　2.4 管控能力有限
　　受装备性能、技术水平、人员素质等方面因素制约，我国管控通用航空器的能力水平存在较大差距。一是目前我国军民雷达预警体系未实现低空空域的全覆盖，低空预警探测能力较弱，存在盲区，难以准确连续全面掌握和实时跟踪目标飞行动态，“看不到”问题突出，空中监控和管理能力有限。二是在诸多区域，通信手段不足，通信设备受不同程度的干扰，信号较弱，不能进行时时的沟通，“联不上”问题突出，空中调配协调能力较弱。三是在遇有空中“低慢小”违规飞行时，受目标特性、武器装备性能、人员能力素质等方面因素制约，处置难度较大，很难准确查证，快速有效处置。
　　3 军民联保低空安全稳定的对策
　　3.1 军民联合加强宣传教育
　　军民多手段全方位加强低空航空器从业者思想教育，提高行动的自觉性，是确保低空空域安全稳定的内在措施。一是综合使用电视、报刊等传统媒体与微信公众号、移动传媒等新媒体相结合的方式，多手段加大相关政策法规的宣传力度，实现全民覆盖，提高法规意识。二是军队对通用航空公司、相关企事业单位常态化开展专题辅导讲座，有重点的对通用航空管理、飞行人员进行教育，宣讲日常防空的重要意义、违规飞行的严重危害性等等，提高国民空防安全意识。三是定期对通用航空从业人员进行针对性培训，强化专业技能和职业道德，提高人员业务技能水平和法规素养，从而提高从业人员的自觉性。
　　3.2 健全完善相關法律法规
　　完备的通用航空器法律法规体系，是确保低空空域安全稳定的基本前提。一是加紧完善现有低空空域飞行法律法规，制定国家低空空域管理的规则，完善通用航空法，明确低空空域飞行航空的生产标准、销售渠道、监管制度等关键内容，制定成体系的低空空域的管制、监督、保障规则。二是通过法规细化军民航管制人员在低空空域的权责，明确执法主体、执法权限、履行义务等，形成责权统一、相互衔接的权力、责任、义务体系。三是将低空空域违规人员和单位惩罚规则写入法规，加大惩治力度，细化处罚处罚标准，形成违规必罚、逢罚必重的法规制度，促使相关人员不敢违规、不能违规、不想违规。
　　3.3 改进军民联合管制机制
　　优化军民联合低空空域管制机制，形成高效、快捷、安全的运行模式，是确保低空空域安全稳定的重要手段。一是建立完善军民信息传送沟通机制，密切顺畅的协同，实现军地管制部门、地方公安政府信息的快速准确传递，从空域的分配使用、飞行活动的调配、突发情况处置等各个环节实现有效的协同。二是规范通用航空器的注册使用、人员登记、计划审报、报批审查等机制，使得日常管理能够合理合法、程序简化、安全有效、正规有序的常态化运行。三是建立军民联合处置低空空域突发情况的处置机制，参照突发事件，对威胁程度进行分级分类，穷尽各种情况类型，制定军民联合处置预案，细化军民应急处置流程，提高处置的科学性、合理性，确保遇有情况，能够快速有效处置。
　　3.4 军民联合加强能力建设
　　军民联合加强低空空域管制配套设施能力、管制人员能力建设，提高管制的能力水平，是确保低空空域安全稳定的重要保障。一是加强技术装备研制，大力创新导航卫星、探测雷达、低空通信等的技术装备研发，同时加强通用航空器机载设备的研制配备，建立自动智能化自动监视系统，军民进行技术互补、优势互惠、深入融合，实现军民航同步改革、同步发展、同步提高，不断增强空中服务保障和管制能力。二是加强管制人员能力培训，在相关军民院校建立相关培训机构，军民院校充分发挥自身优势，建立健全通用航空管制相关学科内容，加强师资力量建设，完善培训制度机制，管制人员进行军民院校双向学习培训，培养具有专业性、复合性、创新性人才队伍。三是组织军民常态化联合处置演练，针对经常发生的违规飞行事件，研究事发的特点规律，不同阶段有针对性的进行联合处置演练，使得管制人员熟悉处置预案、处置流程、处置要点，提高军民联合处置能力，确保低空空域的安全稳定。
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