职业教育实习权益保障政策文本的Nvivo研究
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作者:陈丽君 赖珊珊
[摘要]实习权益保障是实习生合法权益得到保护的关键要素。文章基于Nvivo软件，对53篇职业教育实习权益保障政策文本进行了编码，构建了政策工具类型和实习权益内容二维分析框架。研究发现，政策工具使用逐渐多元、实习权益保障政策内容不断完善，但存在政策工具整体结构不合理、实习生休息权和保险权保障力度不足、政策工具在实习权益内容上使用不平衡等问题。为保障职业院校實习生权益，建议优化政策工具类型结构比例，增强政策工具类型多元协调;健全法律法规并明确实习生身份，加大休息权和保险权保障力度;注重政策工具和实习权益内容的二维整合，提高实习权益保障政策效力。
[关键词]职业教育;实习权益保障;实习生;政策工具
[作者简介]陈丽君（1977- ），女，四川宜宾人，广东技术师范大学教育科学与技术学院副院长，教授，博士，硕士生导师;赖珊珊（1995- ），女，江西赣州人，广东技术师范大学教育科学与技术学院在读硕士。（广东 广州 510665）
[基金项目]本文系2017年广东省普通高校省级重大科研项目“职校生就业城乡差异与精准帮扶研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2017WZDXM027，项目主持人：陈丽君）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2020）08-0026-08
实习是职业院校实践教学的关键环节，是校企合作和产教融合的重要教学模式，对提高人才培养质量有重大意义。2016年，教育部等五部门联合印发《职业学校学生实习管理规定》，明确了实习生应受保护的各项权益。2019年9月26日，教育部职业教育与成人教育司发出《关于进一步加强职业学校学生实习管理工作的通知》，旨在加强职业教育实习权益保障力度。但是，学生实习期间合法权益受到侵害的事情屡屡发生，学生沦为“廉价劳动力”。徐银香和陈向阳等学者调查发现，绝大部分实习生没有签订三方协议，没有报酬或只有少许报酬，经常加班或上夜班。这些情况不仅会侵害学生的合法权益，也不利于实习工作的可持续开展。实习权益保障是实习环节的重要内容，职业学校学生的实习权益保障问题值得我们思考和进一步研究。
目前国内学者围绕职业学校实习生权益保障的现状、表现、原因和对策展开的研究，多采取调查研究法和中外对比研究法等研究方法。以政策工具视角为切入点并借助Nvivo质性分析软件，对职业教育实习权益保障政策的研究尚少。因此，本研究拟采用政策工具构建二维分析框架及利用Nvivo质性编码软件，梳理中华人民共和国成立70多年来不同历史阶段职业教育实习权益保障政策的发展之路，从政策工具理论视角分析职业教育实习权益保障政策的发展变迁以及存在的问题，并尝试提出相关建议，以期为政府在未来调整、制定、优化职业教育实习政策时提供理论参考，提高实习生的实习含金量。
一、研究方法与过程
（一）政策文本选择
本研究以中华人民共和国成立70多年来职业教育实习权益保障政策文本为分析对象，从教育部、政府网站和北大法宝网等公开资源网站中选择政策文件，遵循权威性、相关性和规范性的原则进行政策文本筛选：依据权威性原则，选择政策颁布主体是中央行政机构和国家部委的政策文件;依据相关性原则，选择与职业教育实习及实习权益保障政策密切相关的政策文件;依据规范性原则，选择中央层面颁布的法律法规、通知等政策文件;依据时间，选择1949—2019年的政策文件。本研究将职业教育实习权益保障政策划分为四个阶段，即曲折发展阶段（1949—1978年）、恢复调整阶段（1979—1995年）、初步建设阶段（1996—2006年）、快速发展阶段（2007—2019年）。基于以上原则，共筛选出53份有效政策文件。
（二）Nvivo软件及编码过程
Nvivo质性编码是基于扎根理论进行编码的，强调对资料进行逐步深入的分析，从而逐步形成所需要的理论框架。在Nvivo的编码环节中，使用“建立自由节点”“建立树状节点”和“建立节点之间的关联”来替代“开放式编码”“关联式编码”和“选择式编码”的分析步骤。研究的具体步骤如下：
在开放式编码阶段，认真反复阅读职业教育实习权益保障政策的内容，选取原始语句或根据对原始文字内容的理解进行归纳，并建立若干个“自由节点”，如“实习前签订实习协议”和“不得安排学生从事危险高实习强度的工作”等多个参考点，完成第一级编码。在关联式编码阶段，合并归纳“自由节点”，将相互联系、意义相近的“自由节点”纳入“树状节点”，每一个“树状节点”均对应若干个“自由节点”，如将“实习前签订实习协议”“学校、企业和学生签订书面协议”等归纳为“签订合同协议”等多个子节点，完成第二级编码。在选择式编码阶段，高度概括出更精简性的主题，如将“签订合同协议”和“实习环境安全健康”等这些树节点归纳为“劳动保护权”等多个父节点，完成第三级编码。
然后，建构理论。顾建光认为，政策工具是政府等决策者为达成一定的政策目标而采用的具体方法和手段。根据工具对目标群体的影响，学生实习权益保障政策可以归纳为命令型工具、能力建设型工具、系统变化型工具、劝诫型工具和激励型工具，这与麦克唐纳尔（McDonnell）和艾拉莫尔（Elmore）的政策工具分类方式相契合。政策工具可以阐述职业教育实习权益保障政策制度的一般性特征，研究将不同范畴及其之间的“关系”体现在完整的结构框架中，得到最终的理论框架——政策工具理论。
政策工具分五个类型。一是命令型工具，指“命令个体或组织的规则，其强制性很高”，政府通过命令、规则等方式来保障实习生权益。二是能力建设型工具，指政府通过教育、培训等方式改变实习生的行为，目的是提高实习生的技能水平和实习能力。三是系统变化型工具，指“个体和机构之间转移正式权威的政策工具”。四是劝诫型工具，它被认为是一种信号，力图改变人们的偏好和行动。五是激励型工具，指通过激励手段对目标群体的行为产生影响。基于此，研究将五种政策工具类型作为横向分析维度（X）。通过三轮自下而上的编码，得出学生实习权益保障政策的内容要素，包括五个方面：一是劳动保护权;二是劳动报酬权;三是学习权;四是保险权;五是休息权。基于此，研究建立实习权益内容要素并作为纵向分析维度（Y）。因此，可以构建出职业学校实习生权益保障政策的二维分析框架。 二、研究结果与分析
依托Nvivo软件的编码功能，研究手动编码参考点661项，并进一步分类和梳理，形成44个子节点和10个父节点，其中政策工具类型维度有458个参考点、实习权益要素维度有203个参考点，从而描述1949年以来职业教育实习权益保障政策的政策工具类型和实习权益内容变化发展的整体情况（见表1）。
（一）X維度：政策工具类型分析
从表1政策工具类型参考点数量可知，职业教育实习权益保障政策综合运用了五种政策工具，为实习生合法权益提供了规制和保障，但各类政策工具在使用时存在差异。首先，出现频次最高的是命令型政策工具，共有151个参考点，提及频次占政策工具类型总频次的33%。进一步从具体措施来看，强制命令和禁令要求在命令型政策工具中出现频次最多，制度规定出现频次最少。其次是能力建设型工具，共有125个参考点，占政策工具类型总频次的27%，其中使用最多的是制度建设类工具。劝诫型工具和系统变化型工具的参考点分别是85个和55个，分别占政策工具类型总频次的19%和12%，进一步分析，建议规劝在劝诫型工具中使用频次最多，组织管理在系统变化型政策工具中运用最多。最后是激励型政策工具，出现频次最少，仅占政策工具类型总频次的9%。具体来看，正面激励（税收优惠、表扬奖励、激励政策和支持帮助）所占比例大于负面激励（主要指批评惩罚）。因此，从政策工具类型维度可知，“自上而下”、以政府为主导是职业教育实习权益保障政策的总体特点。
实际上，政府保障实习生权益的政策工具处于变化中。随着职业教育的不断发展和人们认识的不断深化，职业教育实习权益保障的政策工具也在不断调整。总体上五种政策工具在中华人民共和国成立70年间处于上升但使用不均衡的状态。具体来看，命令型工具在1949—1978年、1979—1995年、1996—2006年和2007—2019年四个时间阶段中，分别提及17次、23次、31次和80次;能力建设型工具在上述四个时间阶段中分别提及15次、19次、24次和67次;系统变化型工具在上述四个时间阶段中分别提及5次、7次、10次和33次;劝诫型工具在四个时间阶段中分别提及7次、7次、8次和63次;激励型工具在四个时间阶段中分别提及3次、5次、7次和27次。可见，命令型工具一直占据主导地位，其他类型政策工具在前期增长速度较慢，从1996年以后开始迅速增加，其中劝诫型工具增长幅度最快。这是由于政府作为政策制定的主导者和规划者，在发展初期偏向于使用高权威性的命令型政策工具。1996年以后，我国职业教育发展迅速，职业院校兴起了校企合作和产教融合的热潮，实习作为校企合作的重要方面，虽然受到重视但也面临实习生合法权益受损等问题，国家对待实习工作的管理理念也开始发生变化。管理理念的转变影响政府治理手段的选择，能力建设型、系统变化型、劝诫型和激励型政策工具比重不断上升，国家对实习权益保障工作的管理方式越来越多元化，越来越注重发挥学校和企业的积极作用。政策工具演进的一般规律告诉我们，政策数量和政策工具使用次数成正比，在命令型政策工具的主导地位基本不变的前提下，其余四种政策工具在未来演进过程中的比重增多，在未来某个时间阶段内会处于平衡状态。
（二）Y维度：实习权益内容分析
从上页表1实习权益内容参考点数量可知，国家对实习生的劳动保护权、劳动报酬权、学习权、保险权和休息权这五种合法权益都有所保障。整体来看，我国对职业学校实习生的劳动保护权规定最多，共有95个参考点，提及劳动保护权的频次占实习权益内容总频次的47%。具体来看，劳动保护权中提及最多的是强调对实习生身心健康安全的保护，其占劳动保护权总频次的32.6%，如不能让实习生在高危险性和其他不良场所实习、不能损害实习生的身心健康。劳动报酬权共有28个参考点，占实习权益内容总频次的14%，其中提及最多的是要支付实习生劳动报酬及实习工资标准。1996年颁布的《中华人民职业教育法》首次明确提到实习生的劳动报酬要“适量”，2007年以后对劳动报酬又进一步规定，提出实习报酬应当不低于当地劳动力最低收入标准。学习权共有40个参考点，占实习权益内容总频次的20%，其中提及更多的是保障实习生实习工作是否与专业对口以及是否能接受教育学习，规定要为实习生配实习指导教师。保险权共有25个参考点，占实习权益内容总频次的12%，规定学校要为实习生购买责任保险及相关保险赔付的内容。休息权共有15个参考点，休息权提及频次仅占实习权益内容总频次的7%，主要涉及对实习生工作时长、加班问题和不得上夜班的规定。从实习权益内容要素来看，政府对实习生的劳动保护权关注最多，对实习生的休息权问题的保障不足。
从不同时间阶段来看，国家对实习生各项权益的规定和保障呈现逐年递增的趋势。总体上实习权益内容要素均处于上升状态，具体来看，劳动保护权在1949—1978年、1979—1995年、1996—2006年和2007—2019年四个时间阶段分别提及7次、10次、17次和61次;劳动报酬权在四个时间阶段分别提及2次、4次、9次和13次;学习权在四个时间阶段分别提及3次、4次、7次和26次;保险权在四个时间阶段分别提及0次、0次、0次和25次;休息权在四个时间阶段分别提及0次、0次、0次和15次。可见，劳动保护权提及次数最多且增长幅度最快，休息权和保险权在前期处于次数为零的缺位状态，直到2006年后开始提及。原因是前期国家重点关注实习生的劳动保护，对工作时间关注较少，并未明文规定实习生的工作时长和保险问题。2007年以后，我国职业教育进入全面提升和完善的阶段，职业教育得到前所未有的重视和关注。特别是对于休息权和保险权的规定逐渐细化，例如，2007年第一次明确上班时长（不超过八小时），2009年出台了专门针对职业院校实习保险的政策文件——《中等职业学校推行学生实习责任保险的通知》，第一次明确涉及职业学校实习生的保险权益。由此可见，休息权和保险权是近期国家开始重点关注的领域，随着时间的推移，各项权益都会得到国家越来越多的重视。 （三）X、Y维度交叉分析
根据政策工具维度和实习权益内容要素维度的编码，探索政策工具类型和实习权益内容的二维交叉关系，具体见表2。
从表2可以清晰看到政策工具维度与实习权益内容要素维度的关系。围绕劳动保护权主题，劳动保护权使用的政策工具类型最多，共出现66次。进一步来看，其中37次是通过命令型工具保障劳动保护权，约占该主题所有政策工具类型体积频次的56%;其次是劝诫型工具，共出现18次，提及频次占比27%;再次是系统变化型工具，提及频次占比9%;能力建设型工具提及频次占比2%;激励型政策工具提及频次占比6%。这说明实习生的劳动保护权是我国实习权益保障政策的重中之重，政府偏向于用强制命令等措施来保障劳动保护权。在劳动报酬权主题中，主要通过命令型政策工具来保障劳动报酬权，约占该主题所有政策工具类型提及频次的50%;其次是通过劝诫型政策工具来保障，提及频次占比36%;再次是激励型政策工具，提及频次占比14%;未使用能力建设型和系统变化型政策工具。围绕学习权主题，学习权涉及的政策工具共出现34次，其中最多的是通过能力建设型工具来进行保障，约占该主题所有政策工具类型提及频次的41%;其次是通过劝诫型工具保障学习权，提及频次占比29%;命令型和系统变化型工具提及频次均约占比15%;学习权的最主要目的是提升专业知识和技能，这就需要加大能力建设型政策工具的使用力度，让实习生有足够的实习实训基地进行实践。围绕保险权主题，保险权涉及的政策工具类型最少，共出现7次，其中以劝诫型为主，提及频次约占86%;命令型為辅，提及频次约占14%;并未涉及能力建设型、系统变化型和激励型政策工具。可见，在未来完善实习权益保障政策的过程中，必须提高对实习生保险权的关注度。在休息权主题中，休息权涉及的政策工具共出现11次，都是以命令型和劝诫型工具为主，并未涉及能力建设型、系统变化型和激励型政策工具。从二维交叉的整体情况来看，在实习权益保障政策内容要素上都比较缺乏能力建设型、系统变化型和激励型政策工具的使用。另外，需说明的是，各政策工具类型并没有直接全部指向各实习权益内容，部分指向其他方面。例如，激励型政策工具中“政府对积极开展顶岗实习管理规范成绩显著的学校企业给予表彰奖励”是对学校企业的激励，但没有直接指向某一具体实习权益内容，所以会出现部分交叉分布次数为零的情况。
三、实习权益保障政策的整体分析
（一）政策整体特征
1.政策工具使用逐渐多元。职业教育实习权益保障政策工具演变整体上呈现由单一向多元发展的态势。职业教育实习权益保障政策制定初期，命令型政策工具占主导，其余政策工具使用较少。祝成林等学者指出，随着政府转变职能，治理范式从一元向多元工具发展，强制性政策工具已不再是推动教育政策执行的唯一手段。职业教育不断发展，国家对职业教育实习权益保障政策不断重视，政策工具使用也在不断变革调整，能力建设型、系统变化型、劝诫型和激励型政策工具比重开始不断增加，搭配使用政策工具逐渐成为实习权益保障工作的主要范式。各种政策工具的使用让学校、企业、社会等主体广泛参与到实习权益保障工作中，实习权益保障工作形成以政府、学校等多主体为中心的治理格局。职业教育实习权益保障政策工具使用的丰富性、多元化，使实习生的劳动保护权、休息权、学习权、劳动报酬权和保险权得到多种政策工具的保障，逐渐形成由政府、学校和企业共同保障实习生实习权益的态势。
2.实习权益保障政策内容不断完善。中华人民共和国成立70多年来，职业教育实习权益保障政策内容不断发展与完善。由实习权益保障政策内容要素提及频次可知，实习生各项权益保障政策的内容逐年增加和完善，特别是对休息权和保险权的重视和保障，从前期长期缺位到日益重视，并且政策内容也日益详细。从休息权来看，2007年第一次明确规定实习生的上班时间（不能超过八小时）以及不得上夜班等。从保险权来看，2009年出台了专门针对中等职业学校实习保险的政策文件，第一次明确中等职业学校实习生的保险权益，对实习生的保险责任范围、投保主体和保险机构提出要求。总体来说，我国职业教育实习权益保障政策内容在逐渐细化和完善，从政策内容要素层面更好地保障了实习生的权益。
（二）政策存在的不足分析
1.政策工具整体结构不合理。从职业教育实习权益保障政策分析框架的横向维度来看，目前我国职业教育实习权益保障政策工具的整体结构不合理。政府使用强制性的命令型政策工具最多，虽然这样可以保障制度环境的稳定，但过多强制性措施可能会造成选择性执行等问题。能力建设型政策工具的使用主要以制度建设为主，这说明我国职业教育实习权益保障政策偏向于通过制定各项实习工作制度来达成保障目的。系统变化型政策工具中以组织管理和明确职责为主，说明国家注重对实习工作的组织管理，以及通过明确各主体职责来保障权益。劝诫型政策工具的运用情况表明政府倾向于用规劝建议的方式来保障权益，鼓励号召学校企业来保障实习生权益，但从根本上缺乏价值引导，这说明国家还需立足于维护和强化主流话语，重视对学校和企业保障实习生权益的思想价值引导。激励型政策工具呈现出“重奖励轻惩罚”的特征，说明奖惩机制不够完善，激励措施不足。“强制性政策工具允许政府做职能范围内的任何事情，并且几乎不给目标个人、团体或组织留下回旋的余地。”①政策工具总体使用的不均衡及单种政策工具使用的不合理，会限制实习权益保障政策效力的发挥，削弱原有政策效果。因此，过多使用强制性工具来规范利益主体的行为，忽视激励型、系统变化型等政策工具，不利于调动各利益主体的积极性，使得实习权益不能得到根本保障。
2.休息权和保险权的保障力度不足。从职业教育实习权益保障政策分析框架的纵向维度来看，虽然国家在制定政策文件过程中逐渐重视实习生的休息权和保险权，但对休息权和保险权的保障力度仍不足。从增长幅度来看，近年来国家政策对休息权和保险权的保障涨幅较大，但前期国家对实习生休息权和保险权不够重视，增长幅度主要从近年才开始。从具体数量来看，休息权和保险权的提及频次很少，说明国家对实习生的休息权和保险权问题重视程度仍不足。从配套法律措施来看，《中华人民共和国劳动法》等法律没有明确实习生的劳动者身份和法律地位，实习权益保障政策中也没有严厉的处罚措施。这导致虽然政策文件规定实习生工作不得超过八小时，但仍有企业想方设法挤压实习生的休息时间，劳动执法部门也会由于执法无据，最后只能不了了之。保险权中虽然规定了保险责任范围等，但并未明确规定实习生意外伤害的责任归属。龚勋提出，人力资源管理部门普遍认为，学生不是法律意义上的劳动者，其实习期间发生的事故只是民事纠纷，不能被鉴定为工伤，因而无法通过社会保险机构获取赔偿。休息权和保险权都是受到保障的合法权益，政策文件及配套法律措施对实习生休息权和保险权的保障力度不足，容易使学生沦为“廉价劳动力”，故政府需进一步加强实习生休息权和保险权的保障力度。 3.政策工具在实习权益内容上使用不平衡。从政策工具类型（X维度）和实习权益内容要素（Y维度）的交叉情况来看，政策工具存在明显的差异化选择倾向，在实习权益内容要素上使用不平衡。现行实习权益保障政策在各权益内容上进行了干预，但政策工具在各实习权益内容的保障上有所差别。劳动保护权采用命令型工具为主、其他政策工具综合运用的模式。保险权和休息权都使用了命令型和劝诫型政策工具，但并未涉及能力建设型、系统变化型和激励型政策工具。整体来看，政策工具在劳动保护权、劳动报酬权、学习权、保险权和休息权这五种合法权益的使用中存在一定的失衡问题。罗敏等学者认为，尽管命令控制方式具有针对性强、易操作、可监管的优点，但往往缺乏灵活性，容易造成政策失灵。能力建设型、系统变化型和激励型政策工具有较大灵活性，尤其是激励型政策工具易于调动各利益主体的积极性来共同保障实习生权益。保险权和休息权等的保障不仅需要强制性命令，还需要通过奖励支持、组织管理和优惠激励等措施来共同保障，特别要多配套使用激励型政策工具，提高企业参与职业教育的动力和积极性。政策工具在实习权益内容要素上使用的不平衡在一定程度降低了实习权益保障力度和效用，既不利于职业教育实习权益保障的政策体系的完善，也容易造成企业选择性忽视相关政策，迫使实习生从事高风险、低收入和无保障的工作。因此，政策工具和实习权益内容要素要灵活交叉使用，注意政策工具在实习权益内容要素上使用的平衡性，以进一步增强政策工具的效度，切實保障实习生权益。
（三）对实习权益保障政策制定的启示
1.优化政策工具类型的结构比例，增强政策工具类型的多元协调。从政策工具类型维度来看，要优化政策工具的类型结构，增强政策工具类型的多元协调发展。每种政策工具都兼具优势与不足，合理科学的结合使用可以避免单一政策工具潜在的局限性，从而产生良好效果。因此，政府部门要选择合适的政策工具，提高使用的适切性。第一，适当降低命令型政策工具的使用频率并优化其内部结构，减少禁令等限制性工具的使用，提高实习权益保障政策的包容性。第二，优化能力建设型政策工具的内部结构，除重视顶层设计以外，还应重视实习实训设施建设、教育培训和监督评估等工具的使用。第三，有效加大激励型和劝诫型政策工具的实施力度，政府应该对接收实习生的单位给予一定的政策支持和税收优惠等支持帮助，激发企业的积极性，并积极引导和鼓励企业参与我国实习权益保障体系建设，发挥劝诫型和激励型政策工具的作用，为学生的实习工作创造良好环境，使实习生从“伪实习”转变为“真实习”。因此，国家在制定实习权益保障政策时要优化政策工具的组合结构，实现政策工具间的优势互补，为实习生享有各项权益保驾护航。
2.健全法律法规并明确实习生身份，加大休息权和保险权的保障力度。从实习权益内容要素维度来看，要健全法律体系，明确实习生的法律身份和地位，加大休息权和保险权的保障力度。针对实习生因法律身份不明确而导致保险权受到侵犯的问题，西方国家在劳动立法上大都肯定了实习生的劳动资格。王进指出，美国《公平劳动标准法》规定劳动者包括实习生、见习者和全日制学生等，且受到法律保护。张友连研究发现，德国《事故保险法》规定学徒享有工伤事故保险待遇。因此，建议政府出台相关法律法规明确实习生劳动者的法律身份和地位，加大对实习生休息权和保险权等合法权益的保障力度，扩大工伤适用范围，使实习生也能享受工伤保险权益。针对因没有明确法律处罚措施而侵犯实习生休息权等合法权益的问题，需进一步明晰相关法律制度，减少因法律措施不明导致实习生权益受侵犯的现象。
3.注重政策工具和实习权益内容的二维整合，提高实习权益保障政策的效力。从政策工具类型和实习权益内容要素的交叉情况来看，政策工具在实习权益内容要素上使用是不平衡的。唐贤兴认为，有效的政策工具要与政策目标、对象和内容相互匹配。因此，政策工具的选择使用要与政策内容相匹配，注重政策工具和实习权益内容要素的二维整合与平衡使用。政策工具的选择要适合政策内容，不应仅围绕实习权益的某项权利，而应立足于实习权益的整体，包括劳动保护权、劳动报酬权、保险权、学习权和休息权，实现职业教育实习权益的整体发展与质的提高。例如，在实习生的保险权和休息权等权益的保障上，政府要通过对资金投入、制度建设、税收优惠和鼓励号召等政策工具的平衡使用，提高政策工具应用的科学性，以此来保障实习生的基本权益。政策工具的选择应综合考虑不同发展阶段实习工作的目标和实习权益保障的内容。实习工作在不同发展阶段可能出现的问题不同，这要求政府制定政策时不能千篇一律，要因时制宜，选择有利于实习权益保障的政策工具类型，充分分析政策工具类型和实习权益保障政策内容的契合度，实现两者之间的有效整合，提高实习权益保障政策的实质效力。
[注释]
① 迈克尔·豪利特，M.拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统[M].庞诗，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2006：151.
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