货运车载安全的法律问题与对策
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作者:李建飞 郝翰
摘要：从屡禁不止的因超载/超限所引发的交通事故来看，我国货运车载安全管理制度仍然存在较大疏漏。在以《道路交通安全法》与《公路法》为统领的法律制度体系下，货运车载管理规范在基本概念、执法主体、执法权限与执法标准四个层面存在内在间隙。建议以建立全面化、常态化的协调联动执法机制为总目標，构造清晰的权力清单、配备具备综合素质的执法人员，以从根本上杜绝货运车辆屡禁不止的超载、超限现象。
关键词：货运车辆;超载;超限;安全;协调联动执法
中图分类号：D631.5
文献标识码：A
文章编号：CN61-1487-（2020）05-0113-04
道路建设既是经济发展的基本体现，也是其进一步发展的重要保障。道路交通安全条件涉及广大民众顺利出行，与人民群众的生命健康与财产保障密切相关。近年来中央多次颁行政策文件、制定法律法规，从道路养护、道路执法等方面保障公路安全，以防止事故发生、保障公路畅通为目标，以责任制的落实为主线，从根源上整治公路交通安全问题。
2014年11月，在十八届四中全会提出“深化行政体制改革”的任务后不久，中央人民政府发布了《国务院办公厅关于实施公路安全生命防护工程的意见》（以下简称《意见》），全面开展公路安全生命防护工程，“按照‘消除存量、不添增量、动态排查’方针，大力整治公路安全隐患”，把道路交通执法工作推上了行政体制改革的前线。《意见》中指出要大力推进公路安全综合治理，加强对车辆从生产到运输各环节的监督，同时对于组织领导体制与责任追究等内容做出规定，足见中央对于公路安全执法的重视。
一、货运车道路交通案件引发的思考
（一）屡禁不止的超载、超限
与中央政策、文件精神形成鲜明对比的是屡禁不止的货运车超载、超限问题，更令人触目惊心的是伴随着这一问题发生的交通事故。2019年10月10日，江苏省无锡市312国道上海方向锡港路上跨桥发生垮塌，造成3人死亡、2人受伤。事故发生于工作日的下班高峰期，有网友通过录制视频的方式记录下了事故发生的瞬间，视频在网上的疯狂传播足以见得民众对于此次事件的关注。据事故救援指挥部发布的信息，交通运输部专家组赶赴现场指导事故调查，经初步分析，上跨桥侧翻系运输车辆超载所致。根据调查，该事故由多重原因造成：其一，事故直接原因是车辆超载，四辆货车皆超过核定载重量集中在高架桥上右侧行驶，造成“匝道钢混连续叠合梁一侧偏载受力严重超载荷，而导致匝道倾覆”;其二，行政机关在执法过程中的疏漏，间接导致事故发生。相关执法责任主体即双城交警大队兰陵中队和新兴中队没有发现事故车辆经过其管辖路段，没有对超载车辆依法进行管理、规制，存在严重的行政不作为。近年来的高架桥垮塌事故并非仅此一起：2012年8月24日早晨，位于哈尔滨市区的阳明滩大桥发生了严重的垮塌事故，造成3人死亡5人受伤。此外，湖南株洲、安徽合肥2019年都出现过高架垮塌事故，造成不同数量的人员伤亡。
（二）货运车超载案件的法律思考
一次次令无数人扼腕痛惜的事故的发生，将货运车超载问题推向了公众关注的中心。在以上几起事故中，造成高架垮塌的直接原因无疑是行驶在高架桥上的货运车辆载重超过了安全标准，造成桥面受重失衡发生垮塌。为何货运车超载超限的现象屡禁不止以至于高架坍塌的事故接连发生？
基于法学研究的立场，我们应当关注当前规制货运车运营的制度文本，考察我国现行法律文本如何保障货运车载的安全驾驶，其中有怎样的漏洞与不足，分析其产生的原因，为货运车载安全保障制度的完善建言献策，以期形成科学可行、实效充分的制度体系。
二、道路交通二元执法体制的病理
本文所涉及的“货运车载安全制度”，是指我国道路交通安全制度体系之下的一个子概念，涉及关于规范货运车辆超载、超限问题的法律制度。
（一）我国货运车载安全规范的制度依据与特征
目前，在我国道路交通法律制度体系中，《道路交通安全法》与《公路法》是涉及道路交通安全的两部核心法律，是道路交通执法的法律依据。具体到规范货运车载的规定，《道路交通安全法》明确设定了机动车驾驶人具体义务。以此为依据，《<道路交通安全法>实施条例》规定了违反上述规定的行为应当承担的责任。基于公路保护，《公路法》在第五章“路政管理”中规定了机动车的轴载质量应当符合标准，明确规定超过限载的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶等。可以说，这两部法律中的相关条文，构成了货运车载安全的基本法律要求。
此外，近年来国务院以及国务院相关部门发布了数部关于保障货运车载安全、杜绝货运车辆超载超限的政策文件。其中，《国务院办公厅关于加强车辆超限超载治理工作的通知》（以下简称《通知》）明确要求在涉及车辆使用的多个环节，由行政机关多部门全方位、协同联合治理货运车辆超限超载问题，从源头开始、全过程地监管货运车辆安全行驶。《交通运输部、公安部关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）提出要在省际、多条国道或省道交汇点、货物运输主通道等关键地段实施公路管理机构与交通管理部门的联合执法机制，将《道路交通安全法》与《公路法》中关于货运车载安全制度的相关内容予以整合，多部门联动地保障货运车载符合法律标准。
通过对货运车载安全保障制度的梳理，可以发现相关的制度体系具有如下特征。其一，法律文件与政策文件相互策应，合力规范货运车辆的车载标准。在法律层面，《公路法》与《道路交通安全法》分别在公路承重与车辆载重方面，对货运车轴承重量与车载质量提出了法律要求，规定货运车辆应当符合具体的标准。在政策层面，近年来颁布的中央政策文件多将视角集中于利用联合执法、科技执法等手段，加强货运车载安全的组织、技术支撑。法律文件与政策文件分别基于自身的特点，合力为货运车载提供安全标准与制度保障。其二，政策文件的规制目标与手段多体现出“运动式治理”特征，与交通执法过程中的常规治理机制相对应。例如上文所提到的《通知》，该文件规制的重点对象是货运车辆的“大吨小标”以及违法改装现象，多有体现运动式治理的“限期整改”“严令查处”等用语，此种运动式治理特征的出现，因交通执法过程的封闭性、行政机关上下级之间信息的不对称性而具有一定的必然性。其三，法律文本与政策文件并未对具体的执法过程给予明确的参数标准，货运车车载参数应当符合的要求，交由主管部门通过规范性文件的方式予以明确。其四，涉及货运车载安全规范的整个制度体系包括相互之间具有一定间隙的两种制度模式，一种从保障交通安全的角度出发，限制货运车辆不得超载，另一种则是从维护公路行驶条件的视角，规范货运车辆的载重，这一特征对我国货运车载安全的保障乃至整个交通安全执法体制造成了很大影响。 由此可以看出，在我国道路交通执法制度范畴内，已经初步形成了以《道路交通安全法》《公路法》等法律为核心，以中央、地方各级政策文件为补充的货运车载安全保障制度体系，对货运车载提出了明确的规范要求以及相应的强制性措施，这一制度体系可谓是完整的。但是，完整的制度体系并非依法行政的充分条件，道路交通执法要实现充分的依法而治，不仅要有明确的法律依据等形式标准，还要在内容上符合科学、可行等要求的实质标准。就当下我国的货运车载制度而言，离实质合理还有很长一段路要走。
（二）货运车载安全保障体系的“条块分割”
现行我国货运车载安全保障制度，在法律与政策文件的共同推动下形成了相对完整的制度体系。《道路交通安全法》与《公路法》是规制货运车载具有统领作用的核心法律。从内容上看，这两部法律各自以完整的规范结构，为货运车载提供了安全标准，明确了违反相应标准的货运车辆驾驶人等相关主体应当承担的法律责任，以及明晰了相应的组织保障。
但是，“科学立法”的要求使我们不能将目光局限于形式层面，立法是否尊重和体现客观规律，是否明确、具体、可行、有针对性，是《立法法》为立法机关明文规定的技术要求。具体到货运车载制度上，相应的制度体系是否“紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题”，是否“针对问题立法、立法解决问题”，能否满足立法科学性的标准，这些问题值得研究。当前货运车超载、超限问题屡禁不止，相关的制度规范是否、能否对此有效进行规制，是对货运车载制度体系的合理追问。从实际效果来看，结合上述几起案例，恐怕无法得出乐观的结论。那么，货运车载制度的问题出在何处？我们认为根本问题在于货运车载安全保障体系“条块分割”的现实，公路路政与交通行政之间存有间隙，加大了执法成本，降低了执法实效。
一是超载与超限等基本概念之间存有间隙。超载与超限两个概念是货运车载安全制度确定的相关主体执法的基本前提，即出现了超载/超限的行为后，相关行政执法部门才得以介入，对超载/超限主体进行调查、得出结论并实施货运车载安全制度规定的相应行政处罚等行政行为。因此，超载与超限构成了当下我国货运车载相关制度的基本概念。
概念用语的不同导致了相应含义之间的间隙。超载与超限是两个完全不同的概念，具有不同的来源、不同的判断标准，因此各自具备相应的适用范围，对应不同的法律规范。首先，从语义的角度讲，明确二者各自的语义首先要确定其来源。“超载”作为一个法律概念系直接来自于《道路交通安全法》，这为“超载”一词在道路交通制度中的定位奠定了基础。对于“超载”的具體含义，有学者通过“车载质量”这一概念将其归纳为实际载客、货时实际车载质重超过按定额装满客、货时的核定车载质重。“超限”作为货运车载安全基本概念，来源于《公路法》第五十条的禁止超限规定。联系到该法前文的规定，所谓“超限”，是指货运车辆超过公路工程技术标准要求的轴载质量的违法行为。二者虽然同属于公共交通领域的法律概念，属公共交通执法领域的禁止行为，但在判断依据、行为后果等方面完全不同。“超载”“超限”概念之间的间隙，导致相应的执法方式、执法标准等结构断裂，不利于依法规制货运车辆违法载重行为，难以保障货运车载的安全。
二是执法主体之间存在间隙。在超载与超限两个基本概念之下，形成了交通行政与公路行政两个平行的行政范畴。交通行政即交通主管部门为维护道路交通秩序对驾驶人、乘车人、行人等与道路交通活动有关的单位和个人的管理活动，涉及对行政相对人人身安全、财权权利的保护与限制。当前我国交通行政管理以部门行政管理体制为主，即把交通执法的权限集中规划给各级交通主管部门，在部门职权范围内，决策权与执行权高度一体化，在管理体制上采用的是自我封闭的体制。这样的交通管理体制是在特定的历史时期、为适应特定的社会管理目标而确立的，具有历史性与地方性特征。
同样的情况也出现在公路行政，即通常所说的路政管理体制中。随着经济建设的加速推进，综合交通网络逐步形成，涉及公民出行顺畅、安全的公路保护重要地位日益凸显。在这样的背景下，公路路政执法队伍也被赋予重要的职责，即以保护路产、维护路权为中心工作。从《公路法》确立的体制机制来看，公路行政指相应行政主体依法对公路工作进行组织、管理、监督的行政管理活动，主要指涉公路的保护与公路利用条件的管理和改善。与交通行政维护交通秩序面向不同，公路行政针对公路的正常使用，从广义上来讲，涉及公路的规划、建设、养护、保护、收费等管理行为，管理的主体被部门化为公路主管部门。
三是执法权限之间存在间隙。虽然各级公路主管部门由交通主管部门设立，但是在权力的分配上，公路主管部门有着自己的权限，以自己的资格行使行政权力、承担行政后果。以江苏省W市为例，W市公里管理处系该市交通运输局的直属单位，但有其独立的职能。作为W市公路管理部门，公路管理处承担全市普通国省干线公路和农村公路的建设、养护及管理工作，负责全市公路路政管理、超限运输治理等工作。以此观之，公路主管部门有着独立的执法权限，独立负责治理货运车辆超限行为。在这种机制下，交通主管部门与公路主管部门因权限的分离而形成了执法工作中的间隙。
四是执法标准之间存在间隙。因不同的执法主体依据不同的执法权限对货运车载进行规制，其执法活动形成了两个完全不同的标准。
从本质上说，对于超载的货运车辆进行行政处罚的根本原因是因为超载行为会降低车辆的性能，使车辆的行车安全性下降。出于预防交通事故、保护人身及财产安全的考虑，有必要对运输超过自身承载能力货物的车辆进行行政处罚。交通执法对于超载行为的处罚标准，是依据货运车辆承载能力的技术参数，根据核定载质量与实际载质量的实际对比，决定是否对货运车辆进行相应的处罚。
对于货运车辆是否超限的考察标准则与交通执法完全不同。在公路运输中，超限行为侵犯的客体是公路的使用权，是作为基础设施的公路的安全属性，是公路的使用安全，包含其承载的正常运输秩序等公路使用秩序。在无锡高架垮塌事件中，事故后果就是造成了公路无法正常使用，其安全属性遭到毁灭，使用功能更无从谈起。从技术参数的角度来讲，超限的审查标准是按照公路的设计技术标准来设定的，不同等级的公路，其设计标准显然不同。在实践中，从载重角度衡量货运车载是否超限往往是根据货运车辆的轴承重量，根本上是考察公路的承受能力。 经过上述分析可以发现，当前我国对于货运车载的规制在交通行政领域与公路行政领域的分野下形成了互有间隙的两个平行体系。在交通执法领域，《道路交通安全法》等相关法律制度形成交通行政法的主框架，以货运车超载为规制对象，以保障交通秩序为管理目标;与此相对的是公路行政体系，在《公路法》等法律法规的规制下，公路行政以超限为管制对象，目的是保障公路等基础设施的正常使用。交通行政与公路行政相互对立，在基础概念、执法主体、执法权限、执法标准四个层面相互分离，形成间隙。
科学、高效的行政体制是做好交通行业管理工作的重要保证和必要条件。从交通工程学的角度看，交通的构成要素包括人、车、路，只有三者的有机协调，才能保证道路交通的秩序、安全和效率，因此，科学的行政体制应当包含对交通各要素的有效规制，在治理手段与方式上高效协同。而在当前的体制之下，人、车、路这三种要素之间被制度体系分离了，尤其是货运车辆与公路这两个要素，交通行政与公路行政的分离与间隙使执法体制无法在具体执法过程中兼顾二者，实践中也经常有货运车辆驾驶人表示不怕交警而怕路政，其根本原因就是车、路两个要素的分离，无法形成长效的联合执法机制。可以说，上述体制是当前货运车载管理中的根本症结，需要在制度设计的层面对该问题进行有效地回应。
三、完善货运车载管理体制的总体思路
（一）实施范围：全面性的协调联动机制
由于执法主体、依据以及标准的不同，在现行体制下，公路执法与交通执法缺乏相应的协同方式，难以做到有效协调与及时沟通。不同地区之间相同主体执法行为方式、标准不一致，无疑加大了交通管理和运行成本，降低了交通管理效率，减损了公路的通行效能，在此基础上对公民权利產生不利影响。“重复执法”虽在一定程度上保障了交通安全，但损害当事人的合法权益，而执法疏漏则有可能直接造成严重事故。正是出于这一考虑，《实施意见》确定了联合执法的改革思路，力图设计一种新的体制，使交通运输与公路主管部门之间形成长效的协调联动机制，在厘清各职能部门关系的基础上，统一决策权、执法权，提高行政效率。
但问题在于，《实施意见》只是在部分特殊地带实施其构想的联合执法体制，即“地处省际、多条国道或省道交汇点、货物运输主通道的超限检测站”，对于其他的一般地点，《实施意见》并未给予足够的重视，只是强调应当“不定期联合开展流动检测”。这一规定即便出于试探性改革的考虑，但是总体的方向应当是全面实施协调联动执法，应将《实施意见》中的联合执法体制扩展到货运车辆可以通过的所有公路，只有这样才能从根本上保障货运车载的合法性。
（二）实施前提：厘清职能部门的职责权限
还是以上文提到的W市为例，通过检索政府网站，虽然可以得到该市公路主管部门的职责权限范围，但是细查即可发现，该部门给出的权力清单内容并不明晰，无法准确了解公路与交通主管部门之间的权限划分状况。而这并非是地方性问题，交通主管部门与公路管理机构关系不顺乃是全国性的问题，此类问题会直接造成相关部门之间信息交流不畅、职能相对割裂、各自为政，影响交通整体职能的发挥。因此，应当具体、详细地厘清公路、交通主管部门的权限范围，只有首先明确了各自的职责权限，才能有的放矢地将权限进行整合，促成相应机构之间的协调、联动执法。
（三）实施保障：综合执法人员的配备
综合执法人员的配备是改革的关键步骤，对于执法人员的筛选、培训十分重要。在协调联动执法体制下，执法人员应当具备综合性的法律和专业知识储备，将原有分别属于公路执法与交通执法的知识、技能进行整合，因此需要进行精细化的筛选和综合业务培训。有关培训应以行政法律法规制度为主，突出综合法律知识以及业务能力，使行政执法人员具备较高的专业能力、法律素质以及职业道德。另外，应建立套完善科学的培训考核体制，为持续推进协调联动执法体制改革打下坚实的基础。
作者简介：李建飞（1983-），男，汉族，陕西佳县人，西安交通大学在读博士、陕西电子信息职业技术学院讲师，研究方向为经济法、行政法。
郝翰（1995-），男，汉族，山东济南人，单位为西北政法大学行政法学院，研究方向为宪法学与行政法学。
（责任编辑：朱希良）
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