推进小城镇建设 提高城镇化发展水平

来源:用户上传      作者: 吴兴河

　　[摘要]发展小城镇，是促进农业现代化，转移农村劳动力，提高城镇化发展水平和农民收入，优化城乡经济结构，推动国民经济良性循环和社会协调发展的一项战略性措施。在全面建设小康社会的实践中，必须进一步科学编制小城镇建设规划，选准、培育特色主导产业，发展小城镇经济，多元投资，采取优惠政策鼓励小城镇加快发展，以推动小城镇与大中小城市的协调发展。
　　[关键词]小城镇；城镇化；对策
　　[作者简介]吴兴河，中共龙岩市委党校科社教研室副教授，福建龙岩364000
　　[中图分类号]TU984.2　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2010)05－0099－04
　　
　　小城镇是我国城镇体系的基础，是农村区域性政治、经济、文化中心，是实现传统社会向现代社会转型，农业文明向城市文明、工业文明迈进的第一环节，是农村经济和社会各项事业发展的重要载体。加快发展小城镇，对于落实科学发展观，统筹城乡发展，加快农村工业化、市场化、城镇化进程，推进社会主义新农村建设意义重大。2010年的中央经济工作会议也提出，要积极稳妥推进城镇化。当前，要把城镇化的重点放在加强中小城市和小城镇发展上。
　　
　　一、小城镇发展现状
　　
　　十一届三中全会之后，农村普遍实行了家庭承包经营责任制，农民获得了经营自主权，并拥有了对自己劳动力的支配权。再加之农业效益的提高和农民积累的增加，因此，出现了农村生产要素流动和重组的新趋势。尤其是农业剩余劳动力开始了历史性的转移：一是就地向农村中的非农产业转移，促成了20世纪80年代中期乡镇企业的异军突起，使许多农民走上了“离土不离乡”的就业途径；二是向小城镇转移和集聚，务工经商，安家落户，引发了20世纪80年代后期的“撤乡建镇”的浪潮，促进了小城镇的较快发展；三是向大中城市转移，形成了“民工潮”，促进了大中城市的建设和发展。到目前为止，全国共有1.9万多个建制镇，2.6万多个集镇。按照规模和财力，小城镇可划分为三个层次，第一个层次是2000多个县(市)政府所在地的城关镇；第二个层次是1.9万个一般建制镇；第三个层次是2.6万多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，成为我国小城镇建设的重点。通过重点建设城关镇和强镇，到2010年可发展成为以下三种规模的城市：人口在100万以上的大县，以城关镇和强镇为依托，发展为1个30万人左右的中等城市和1～2个5万－10万人的小城镇；人口在50万～100万的中等县，发展为1个20万～30万人的中等城市和1～2个5万～10万人的小城镇；50万人以下的小县发展为1个20万人的小城市。
　　
　　二、小城镇发展中存在的问题及原因
　　
　　我国在小城镇建设中虽然取得一定的成绩。但在小城镇的建设和发展中，还存在着许多问题。这些问题若不能很好地解决，不仅会影响小城镇的健康发展，从而影响城镇化目标的实现，而且还会影响农业和农村产业结构的战略性调整，从而影响乡镇企业和农业产业化的进一步发展。
　　
　　(一)小城镇发展中存在的问题
　　1、遍地开花，规模小，基础设施差。20世纪90年代以来，小城镇建设受到各级党委、政府的高度重视，发展速度极快。在小城镇建设过程中，出现了一些盲目铺摊子、一哄而起的现象。一些工商业较发达的地区，出现乡乡建镇的“天女散花”的局面。每个小城镇各自进行“五区”规划(农田保护区、工业区、住宅区、商贸区、行政区)，各自进行交通、电力、教育、供排水、娱乐、医疗等公共基础设施建设，投资大，占耕地多，浪费严重。遍地开花，投资分散，造成城镇基础设施不完善，小城镇规模小。根据国内外有关小城镇规模的研究，一个城镇的人口规模至少达到3万人左右，才可以比较经济地配备基础设施和公共服务系统。而我国的小城镇大部分达不到这一规模，由于城镇规模偏小，基础设施和公益事业一般都比较落后，城镇功能不全，二、三产业不发达，“人气”不旺，大多是有城无市。
　　2、缺少小城镇建设详细规划。有的小城镇建设，没有一个权威的科学的规划方案，规划是“纸上画画，换一个领导一个做法”，因而在建设上缺乏连续性和稳定性，起点低，标准低，水平低，小城镇内的工业、商业、住宅等功能混杂，增加了基础设施建设的成本，降低了基础设施的使用效益，不能适应现代经济与社会发展的需要。
　　3、小城镇功能弱，对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强。由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才和资金的引进、产品技术的更新、产业升级等方面都受到很大的限制，影响了小城镇功能的提高。
　　4、小城镇发展缺少经济依托。小城镇是城市和农村的结合点，是国民经济的重要载体，是对外发展的重要窗口。发达的二、三产业是城镇赖以生存的基础。目前，虽然我国小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的来说政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。乡镇企业到处布点，使积聚经济和人气的功能减弱。由于城镇城市功能残缺，企业进城的成本较高，往往是非农企业不愿进城，城镇因缺乏支撑其经济发展的主导产业，外来劳动力和人口难以进城立足，使小城镇发展受到限制。
　　5、小城镇生态环境质量下降。在加快小城镇建设和发展步伐的同时，由于“重建设，轻保护”，不少小城镇建设的环境保护意识不强、环境管理严重滞后，随意排放和倾倒废气烟尘、生产废水、生活污水、各类垃圾，导致大气和水体污染严重，生态环境恶化趋势加重。
　　
　　(二)小城镇发展中存在问题的原因
　　造成上述问题的原因是多方面的，有的是由于发展初期受客观条件所限，有其历史必然性，但主要还是由于政策环境、体制性矛盾及部分小城镇管理者素质较低，等等。
　　1、政府规范指导力度不够。许多地方对发展农村小城镇重要性认识不足，没有把这项工作摆上应有位置。对小城镇发展的政策、农村城镇化规律和城镇规划工作等缺乏研究和重视，不少地方区域城镇体系规划尚未正式开展，致使城镇间在布局、规模、职能和发展方向等方面缺乏宏观调控和协调。
　　2、行政区划与城镇发展不相适应。目前建制镇主要以行政职能划分地域，造成城镇空间布局不合理，重复投资，重复建设。虽然不少地区城镇密集，呈带状发展，镇与镇间仅有几公里，有的甚至已连成一片，但是由于分属不同城镇，致使规划建设各自为政，城镇镇区无法达到最低的人口规模，要素集聚能力差，造成基础设施建设的浪费。
　　3、建制镇设置标准偏低。目前国家规定的建

制镇设置标准为乡政府驻地非农业人口在2000人以上或占全乡总人口10％以上。因标准偏低，使得建制镇数量增长过快。由于新设建制镇并非由上一级中心城镇的功能扩散发展起来，所属农村人口和产业的集聚与转移仍然比较有限，相当一部分建制镇的设置只是行政建制意义上的升级，非农产业的基础仍然薄弱，造成小城镇规模偏小、功能较弱，造成了城镇化表面快速发展的局面。
　　4、相关配套改革滞后。城镇现有政策体制环境已日益不能适应城镇进一步发展的需要。主要表现在：(1)城乡分割的二元体制阻碍了生产要素城乡间的自由流动。如户籍政策、劳动就业和社会福利等方面的制度壁垒制约了农村剩余劳动力向城镇的转移。(2)城镇行政管理体制不适应。小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着、看不见”，而块上“看得见、管不了”，协调解决难；另一方面，城镇政府政企不分、政事不分，导致行政效率不高。(3)农村集体经济体制和土地使用制度创新滞后。农民离开社区不再享有集体经济、土地使用等方面的各种权益，由于缺乏有效的补偿机制，离开农业的农民“弃土”动力不足，“两栖”现象较为普遍。此外，乡镇财政体制不顺、城镇社会保障体系不健全和乡镇企业产权制度改革滞后等，都影响了生产要素向小城镇集聚。
　　
　　三、加快小城镇发展的对策建议
　　
　　(一)结合区域实际。科学编制小城镇建设规划
　　搞好小城镇建设，规划是前提，是龙头，是灵魂。如果没有一个科学的、符合实际的小城镇建设规划为指导，也只会是布局凌乱而无章法，品位低下而不美观。因此，必须高度重视规划修编工作。一是依法规划。修编小城镇建设规划，必须严格执行《城市规划法》《村庄和集贸规划建设管理条例》《村镇规划标准》等法律法规；否则，在具体建设时，将会因缺乏法律依据而影响工作进展，甚至导致工程下马。二是科学规划。小城镇的面貌既是一个时期经济状况的表现，也是一个时期文化的象征。因此，在编制规划时，要认真研究当地的经济、文化和社会特点，遵循科学规律和适度超前的原则，高起点定位。同时，还要以历史发展的眼光和着眼未来的胆识，适度超前规划。三是做到特色规划。小城镇建设是一项涉及社会各个层面的庞大的系统工程，因此，规划时要从本地实际出发，将工业、农业、商贸、文化、教育、生活、娱乐、水、电、路、气以及排污、绿化等基础设施作为一个完整的系统来考虑，因地制宜，合理布局，设计出不同规模、不同功能、不同层次、不同结构的建筑群体，以充分发挥小城镇的功能。四是合理规划。小城镇建设，势必牵扯土地功能的再调整，因此，要本着节约用地、合理用地的原则，认真做好城镇区和农田基本保护区“两区”的划定工作，确保耕地总量平衡。五是注重规划的功利性，即要加强环境保护。发展小城镇，绝不能以牺牲环境为代价，要以可持续发展的战略眼光，着眼长远利益，为子孙后代留下发展的空间。六是保持规划的权威性和稳定性。规划一经批准，即具有法律效力，应坚决付诸实施，任何单位和个人都不能擅自改变和违反，要按照规划密切配合，共同做好小城镇建设工作。
　　
　　(二)选准、培育特色主导产业，发展小城镇经济
　　小城镇要摆脱重复建设、产业结构趋同引起的低水平恶性竞争，必须走特色道路，培育特色主导产业，为小城镇的繁荣发展奠定坚实的物质基础。选择、培育特色主导产业必须立足小城镇现有的资源、交通、工农业状况、市场现状，以发挥资源优势及区位优势为出发点，进行准确定位。在定位的基础上，在本地人才、资源、资金、财税调控权限范围内，选择优势主导产业，加速其聚集壮大与发展，加速建立各具特色、蓬勃兴旺的小城镇体系。具体包括：(1)以发展农业产业化推动小城镇建设。一是以发展农产品市场拉动小城镇建设。立足资源和产业优势，规划农产品市场布局，完善服务设施，培植流通产业，拓展交易范围，扩大市场容量，通过建设农产品市场和推动相关产业发展来促进小城镇发展。二是以龙头企业发展带动小城镇建设。龙头企业外联市场、内联千家万户，其规模化采购和生产是推动小城镇建设的重要力量。龙头企业的发展，有利于实现城乡间人员、资金、技术等生产要素的合理流动和优化配置，吸引一批为农业产前、产中、产后提供服务的加工、储运、销售、信息、科技等企业进镇落户，加快小城镇发展。三是以科技示范带动小城镇建设。发挥农业科技示范园区的服务和带动作用，建立科研、开发、推广基地，促进小城镇发展。四是以合作组织带动小城镇建设。建立农村社区经济组织、专业合作社、专业协会、股份合作社，把产前、产中、产后的专业化组织及农户紧密结合起来，使农业与其他产业发展以及小城镇建设有机结合。(2)以发展工业拉动小城镇建设。把小城镇建设与农村工业化结合起来，鼓励发展民营经济，按照“区域集中、用地集约、产业集聚”的要求，实行工业项目向园区集中，促进项目、资金、人才、技术等生产要素有效聚集，以工富城。(3)以发展商品集散地带动小城镇建设。在交通便利、区位优势明显的地方，小城镇既是农副产品的集散地，又是工业品下乡的主市场，在城乡商品交换中发挥着重要作用。交通枢纽和商品集散地的发展会促进小城镇建设，小城镇建设又会进一步促进当地市场繁荣。特别是发展商贸、物流等二、三产业。对于经济发展和城镇化有巨大的推动作用。(4)以发展城郊农业、旅游观光业促进小城镇建设。立足当地实际，挖掘生态资源、旅游资源，依靠中心城市辐射和带动小城镇发展，也是加快小城镇建设的一条有效途径。这样发展起来的小城镇，集生产、服务、观光、旅游、休闲、娱乐于一体，可以形成城乡联动发展的新格局。(5)以合村并点推进小城镇建设。根据当地实际和发展优势，遵循“群众自愿、适当集中、方便管理”的原则，打破原有行政村区划界限，通过旧村改造、合村并点，推动居民及相关基础设施向小城镇聚集，促进小城镇发展。
　　
　　(三)多元投资。筹措小城镇建设资金
　　资金问题是小城镇建设的难点和关键，也是制约小城镇发展的瓶颈。因此，必须创新小城镇建设资金筹措的渠道和机制，才能从根本上解决问题。(1)坚持“以地生财，以财建镇”的思路，充分利用级差地租，通过对土地使用权的拍卖、出让、转让和出租。筹措建设资金。(2)加大改革力度，将准经营性和纯经营性的基础设施推向市场，并出售冠名权、广告权等小城镇的无形资产，实现以业筹资。(3)放宽市场准入制度，鼓励企业和个人投资或参与建设小城镇的公用设施，如水厂、污水处理厂和医院、学校等。(4)加快小城镇公用事业和企业的公司制改革，培育公用事业融资市场，加大证券、资本市场融资力度，最广泛地吸引社会资金。(5)鼓励以小城镇某项基础设施为基础成立公司，负责筹措资金和基础设施的建设或项目承包，并对建成后的基础设施进行管理、维护和收费。同时，还要积极探索BOT等项目融资方式，广泛吸引外商、外资到小城镇投资建设，以逐步形成“市场主导、多方投资”的新格局。
　　
　　(四)采取优惠政策。鼓励小城镇加快发展
　　具体可从以下几个方面采取扶持政策和灵活措施：(1)管理服务方面，各级政府对符合国家产业政策和产业发展导向、符合小城镇总体规划和产业布局的项目实行特事特办，对小城镇发展项目提供绿色审批通道。(2)财税方面。实行“一级政府一级财政”，对小城镇新增地方收入实行全留；在小城镇建设的公共基础设施项目、符合条件的环境保护和节能节水项目享受税收优惠；对新入驻的大型商贸企业、金融保险企业的部分税费给予全额拨补或半额拨补。(3)土地方面。允许转让、出租集体建设用地，对小城镇建设用地予以优先保障，在规模限制上适当放宽；实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩；除宅基地之外，允许依法转让、出租和抵押合法取得的集体建设用地使用权；逐步建立城乡统一的建设用地市场。(4)基础设施投资方面。各级政府要对小城镇基础设施和公共设施建设加大投入，符合条件的要列为各级政府重点建设项目；小城镇建设用地的出让金全额用于小城镇的发展，优先支持基础设施建设；小城镇征收的城市维护建设税、基础设施配套费、污水垃圾处理费等税费，全部用于小城镇基础设施建设、维护和管理。(5)房地产方面。开展农民和农民工住房贷款业务，推进城市房产开发政策向小城镇延伸，保障房地产开发用地供应，支持商品住房消费，建设保障性安居工程；减免小城镇房地产开发建设相关规费，降低房地产开发成本，对山区小城镇可降低项目资本金比例；完善住房按揭和抵押贷款的各项配套政策，开展农民和农民工住房贷款业务，方便农民转移就业。(6)小城镇居住人员可申报城镇户口户籍和就业方面。居住在小城镇建成区内、有稳定职业或生活来源的人员，可申报城镇居民户口；选择在小城镇就业的农民，按本人意愿，其集体土地的承包经营权可以继续保留，也可有偿退还或转让；将小城镇纳入统筹城乡就业试点范围，建立小城镇公共就业服务体系。(7)金融方面。鼓励金融机构在小城镇延伸分支机构，引导金融机构做好住房消费等信贷支持工作。
　　
　　[责任编辑：霁　月]

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