论提高地方政府管理文化产业的有效性

来源:用户上传      作者: 张凯兰

　　[摘要]大力发展文化产业是当今各地经济发展的新趋向。发展文化产业要取得实效需要地方政府在管理方面提高有效性。把文化产业作为地方经济的发展目标需要一个积累和科学论证的过程，且要符合地方定位并突出地方特色；纯粹的市场机制不能保证一个产业的健康发展，政府要建立、完善文化产业政策，统筹规划，协调管理；多方面进行扶持并加强监督。文化产业的动态性特点决定了地方政府的相关政策不能墨守成规，要不断创新；同时，也要加快文化产业由事业性质向产业性质的转变，并充分发挥社会力量的作用。
　　[关键词]文化产业；地方政府管理；知识产权：体制
　　[作者简介]张凯兰，中共长沙市委党校公共管理教研部教授，湖南长沙410004
　　[中图分类号]C93　[文献标识码]A　[文章编号]1672―2728(2007104―0042―04
　　
　　世界竞争正呈现由“经济竞争”到“文化竞争”即由“硬实力”转为“软实力”的趋势。我国国民经济和社会发展“十一五”规划已从国家意志高度明确了重点发展文化产业及其方向。在此大背景下，许多地方政府也将文化产业作为新的经济增长点，大力培育与扶持，发挥着积极的作用。但是，在一些地方的实践中，文化产业的发展并没有取得预期的良好效果。如何提高地方政府管理文化产业的有效性?本文将从四个方面进行研究与探讨，以期对地方政府文化产业发展实践起到参考与借鉴作用。
　　
　　一、地方定位与地方优势
　　
　　文化产业是现代产业的一个亮点，具有巨大的发展潜力，可成为一个城市的支柱产业和综合竞争力因素之一，但其发展不能一涌而上。
　　首先，确定文化产业作为发展目标需要一个积累和科学论证的过程，这是走向成功的第一步。要以科学的方法预测评估总量规模、政府投入、发展水平、市场化程度、经济贡献率、支持率乃至第三产业就业贡献率、居民文化产品生产等内容。经过积累和科学论证形成决策，可避免盲目性，少走弯路，节约大量资金和社会资源，一般也不会因一届政府领导的个人意志而废止。如，北京发展文化产业的计划曾酝酿了10年，终于在其“十一五”规划中响亮地提出，这发出一个明确的信号，那就是要把文化创意产业发展成为首都经济的支柱产业，而首都经济的精髓，则是有文化创意的经济。这个历经10年论证形成的决策比仓促上马要科学、规范、成熟得多。
　　其次，发展文化产业要符合地方定位并突出地方特色。如，是否具有资源优势和领先优势、是否具有市场辐射效应等等。北京是目前我国文化产业最发达的城市：影视节目、出版、演出、艺术品投资、会展、培训等内容产业领域在全国占有显著的领先优势，并具有一定程度的产业集聚；北京也是我国文艺人才最集中的都市，且有全国许多高校和科研机构等不断培养和输出新的人才；同时，北京也有全国最好的文化基础设施。这些因素决定了北京将文化产业作为支柱产业的可行性。北京发展文化产业的目标是把北京建成文艺演出、出版发行和版权贸易、影视节目制作和交易、动漫和互联网游戏、文化会展和古玩艺术品交易中心。
　　将文化产业作为重点优先发展需要丰富的文化资源，有产业发展和调整升级的相对优势；这样根据国家产业政策导向，依托地方的比较优势和产业基础，就能得到较好的发展。如，长沙市文化产业活力勃发，科教实力较强，并且是传统的消费型城市。长沙市在“十一五”规划中将文化产业作为主攻的六大产业增长点之一，力争将长沙建设为文化产业四大区域性产业中心之一，这一定位符合长沙的发展。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》也提出，着力发展数字内容和动漫产业，加快发展民族动漫产业，大幅度提高国产动漫产品的数量和质量，实施民族动漫振兴工程。在政策方向好的大背景下，长沙正在加快推动这项工作，已出台了具体方案去贯彻落实。长沙作为动漫大市，“三分天下有其一”。全市有多家较大规模的动漫企业，年产原创动漫电视节目居全国首位。可以说，长沙在此基础上不断发展，将有利于强化优势。
　　此外，一个地方文化产业的发展，还必须置于更宽广的区域视野来谋划，其产业结构也必须定位于更高层次来布局；要以本地的特色与外地甚至外国形成差异化竞争。一些地方不顾当地经济和文化产业基础，将文化创意产业列为未来经济增长的重要支柱，一哄而上，搞“圈地运动”，开发“动漫园区”、“游戏园区”。然而，随着开张热潮的消退，一些问题也渐渐暴露：研发活力不强；产出效益低下；难以为继。
　　
　　二、产业规划与宏观调控
　　
　　纯粹的市场机制并不能保证一个产业的健康发展，尤其在巨大的外部竞争压力下，更需要政府适度干预。
　　发展地方文化产业，首先，要在国家有关法律的基础上，根据城市的具体情况，建立、健全文化产业发展的地方性政策。现行的文化产业法规条例和管理措施基本上源自计划经济时代，尽管经十多年来不断修改，仍带有浓厚的计划经济色彩，制约了文化产业的发展，应当进行全面的梳理和修订。相应地，与文化产业紧密相关的财政、税收、贸易等方面的政策法规所存在一些不匹配的问题也应尽快重视审视。制定文化产业政策不能完全套用其他的产业政策，必须考虑到文化产业的特殊性，将“精神生产”的特殊要求纳入文化产业政策总体设计之中。尤其是发展文化创意产业，起点高，需要具有前瞻性的战略规划。在这些政策规划中，对内资企业和外资企业要尽量给予平等待遇；同时，在世贸组织许可的范围内，也要加强对外资企业的监管力度，以防其牟取不当利益。
　　其次，要统筹规划，形成有序竞争的产业格局。政府文化产业政策要以效益导向为主线，实现从以速度、产值为核心的政策目标向以结构优化为核心的政策目标转变。结构的合理与否对经济的增长和效益好坏有着最直接的影响。因此，制定产业政策的着力点应放在结构的调整和优化上：通过实施有效的产业结构政策、产业组织政策、产业区域布局政策、产业技术政策以及产业贸易政策，切实解决结构上存在的问题，推进文化产业结构的合理化，并在此基础上追求速度和产值。在产业格局方面要因地制宜。如，文化资源相对分散的省市需要形成以区县为基础、以地市为纽带、“聚指成拳”的文化产业格局。
　　第三，要协调管理机制，改变政府管理令出多门、各自为政、文化单位无所适从的现象。文化产业不是由一个文化部门或其他某个部门可以单独管理的。地方政府应该扮演发展战略制定者和协调管理者的角色。目前，国家直接或间接管理文化产业运行的有新闻出版总署、文化部、广电总局、信息产业部以及工商、税务、财政、金融、商务、公安、劳动人事等政府部门，虽然在政治把关、人事审批、生产销售环节等方面都需要监管，但作为地方政府来说，宜成立统一的机构，加强对文化产业发展的协调和领导，研究制定文化产业中、长期发展规划和文化产业政策，确定文化产业的统计范畴和指标

体系，建立城市文化产业的宏观调控体系。，政府在具体实施上，要制定科学的发展计划，分步骤构筑文化产业发展框架：如，第一阶段在政策、资金、人才、组织等方面为文化产业发展打基础；第二阶段重点扶持和发展特色产品和外向型产品，开拓国内外市场；第三阶段优化资源组合，形成集约化、规模化产业经营优势。
　　
　　三、扶持体系与监督管理
　　
　　地方政府要采取多种方式建立文化产业发展的扶持体系，可建立文化产业项目库，面向社会征集文化产业项目。项目征集使得政府进一步掌握本地文化产业发展状况，加强文化产业发展规划，完善文化产业布局，建设和培育一批重点文化项目和文化企业，形成较为完备的文化市场体系。另外，各单位和社会力量也可根据市场需要，动态选报优秀文化产业项目。
　　对重点文化产业项目入驻政府规划的创意产业基地的，政府可在土地、税收、投融资、人事及工商登记管理等多方面给予政策扶持。如，在文化创意产业经济政策方面，可以利用税收、信贷等经济杠杆，实行多种优惠政策；设立文化产业发展专项奖，建立项目征集工作责任制，并将文化产业发展工作纳入年度工作考核。
　　重点培育战略性文化产业。由于资源和资金有限，不能搞平均主义和部门地区平衡，要集中力量支持重点项目，从而使扶持政策产生最大的整体实效。政府应对原创产品的开发提供资金方面的支持。如，可以设立“文化产品风险投资基金”；可以建立政府决策的立项机制，以及项目预算的编制与评审制度；项目经审定便可得到财政资金支持，加速产品开发和市场推广。据2006年10月26日《光明日报》介绍：北京市海淀区除成立专门的文化创意产业促进机构――海淀文化创意产业服务中心负责全面推进海淀文化创意发展外，还专门设立各种奖励资金达6亿多元，用于支持文化创意产业的发展。
　　政府要为企业牵线搭桥，举办“政府搭台、企业唱戏”的论坛、洽谈会等，引导产业合作向纵深、务实方向发展，拓宽企业合作面。如，在加强与国内企业合作的同时，也加强国际合作。政府要为企业的文化创意产品拓展国际市场创造条件；而企业要积极发展外向型产品，开拓海外市场，提高国际竞争力。
　　政府部门要建立文化产业信息库，研究国外发展文化产业的有关政策、法规，从中吸收适合本地文化产业发展的经验，对国内外文化市场的信息进行收集处理，为开拓国内市场与国际市场提供信息支持。这样，可以建立文化产业海外服务支撑体系，支持我国文化企业开拓海外市场，开展国际人才培训与交流。
　　当然，政府扶持政策的目的是拉动行业发展，尽快让企业壮大起来。如，文化产业发展早期需要特殊政策扶持，基地只是产业发展到一定阶段的产物，最终还是要让企业走向市场平等竞争。
　　政府要履行职责，为文化产业发展创造良好的条件和氛围。知识产权是文化产业生存和发展的关键。政府在打击侵权盗版、培育市场、形成合理的播出、收购价格等方面要发挥积极作用。如，以盗版为例，盗版已把上游产业逼人困境。自上世纪90年代中期以来，国内唱片业一片萧条，新歌手、新专辑的数量大幅下降，虽然原因是多方面的，但盗版泛滥是公认的首要因素。受盗版影响，一些企业庞大的产能无法释放，为求生存，也被迫加入盗版的行列。而盗版产品的大量上市又反过来挤压了正版的市场空间，从而形成了恶性循环。文化创意产品往往以数字信息产品作为载体，与传统产业的产品相比，数字信息产品更易复制，其成本与开发成本相比接近于零。据国际唱片业协会IFPI中国区的一份资料显示，网上传播盗版音像制品给音像行业带来了每年至少50亿美元的损失。知识产权更是文化创意产业生存的命根子。无形资产的产权若得不到应有保护，企业就可能衰退，产业就可能陷入危机；而政府职能部门在这方面的作为并不令人满意。近几年来，文化产业内商业诚信缺失，市场秩序混乱，产生了盗版猖獗、创造自主知识产权的热情下降等一系列恶果。尽管政府有关部门不懈地采取措施试图扭转局面，但实际上收效不佳。当然，WTO协议文件具有法律制度上的有效性，因此，全国性打击侵害知识产权的行动也将严厉彻底。地方政府要持之以恒地开展舆论攻势，宣传保护知识产权，并制定有力措施净化市场，使本地文化市场环境具有一定的优势。
　　
　　四、政策创新与体制改革
　　
　　发展文化产业需要一个比较完善的政策环境。文化产业的动态性特点决定了在进行开发时不能故步自封，而相关的配套政策也不能墨守成规，要把握产业发展变化的规律，不断创新，使之具有包容性和可操作性。如，制定可以阶段性实施的、符合实情的具体细则。
　　近年来，文化创意产业在国际上逐渐兴起。能不能提供一个自由的创新环境，对文化创意产业的发展来说至关重要。如，英国是第一个将文化创意产业引入国策的国家，《哈利・波特》在全球的风靡就是其典型代表。在此，我们认为将文化创意产业引入国策也是政策创新的表现。目前，中国的创意行业还处于初级阶段，例如，电影产业还缺乏成功的商业模式；而成功的模式既需要企业经营创新，也需要政府政策创新。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次提出了“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”，指出要“进一步革除制约文化发展的体制性障碍”；而消除障碍的方式也需要政策创新。
　　地方政府要加快文化产业由事业性质向产业性质的转变。目前，中国的文化产业仍然存在着国有垄断、条块分割等诸多弊端。虽然国家着力改革，但由于文化产业公共性强，且为国家战略产业，改革进程相当缓慢。如，在传媒文化产业当中，国有媒体占据了95％以上的渠道资源。这些渠道资源的垄断性经营意味着相应内容产品的市场化传播和交易受到阻碍，而非国有制作机构生产的产品就无法通过市场化的价格体系实现公平交易。这就使得非国有的传媒机构得不到应有的利益回报，从而缺乏足够的创新驱动力。
　　地方政府要充分发挥社会力量，要利用多种渠道收集民声。政府管理实际上处于这样一个大背景下：“互联网条件下超大规模信息量的冲击与自由流动，使传统的社会控制机制陷入了一定的困境，使原有的社会控制力被严重削弱。也就是说，互联网的普及、大量信息的加速流动实际上加速了社会变迁。”而文化产业较其他产业有着更高的活跃度，不可不利用更新的渠道。一些时候，具有文化意义的空间不是通过规划设计出来的，而是民间自己形成的。产业格局也往往并不是靠政府建构起来的；相反，民间的创意和能量才是发展文化产业的原动力。政府的作用并不在于以自己的力量进行简单的包办，而是鼓励各种民间力量在文化方面释放自己的能量；如果简单地套用工业化的管理模式，可能会适得其反；同时，政府要消除社会资本进入文化产业的各种障碍，鼓励利用中小企业创业投资有关基金，加大对文化产业的风险投资，鼓励大型企业通过参股、控股、兼并等方式进入文化产业，鼓励非公有资本平等地投资和参与各类文化产品的开发、生产和推广。
　　地方政府应在可能的权限和范围内使政策更符合市场发展需要。如，北京市发展和改革委员会研究支持文化产业发展的若干政策，制定文化创意产业的内涵，确定文化产业的统计口径。据悉，2006年北京市发改委已经向社会发布文化产业指导目录，这是国内第一次向社会发布文化产业投资目录。目录分四大类，其中第一类是放开类，即以后凡是法规政策没有禁止的，全部要放开；同时，政府管理要充分尊重市场经济规律。试想，如果好莱坞、百老汇聚集的几大电影公司、几十家剧院是政府强制“拉郎配”形成的，或者通过行政手段搞所谓规划布局，那美国还有强大的电影业和歌舞演艺业吗?因此，政府要避免过多的行政干预，对长期以来惯用的管理方式进行改变，确保到位而不越位。
　　
　　[责任编辑　周志华]

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