三问城中村改造
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作者: 蓝宇蕴
城中村是各大都市乃至小城市必须面对的难题。这些村庄在改革的大潮中来不及退却，犹如一滴突如其来的松脂裹住了一只呆头呆脑的苍蝇，又或像一个身穿破衣闯入都市的“乡下人”，成了都市的异类甚至“怪物”。
改造城中村，确是城市化进程中一道绕不开的坎，改造的关键在“人”不在“城”：城中村的村民，城中村的打工者，城中村的小商小贩、出卖身体者、贩毒造假者……他们是城市的伤口。正如一位专栏作家所言：“城中村考验政府治城能力的关键在于：你是视外地人为城市子民，想接纳并安置好这群人，还是视之为城市的累赘和威胁，想管束并驱逐这群人?”
――题记
近年来，关于城中村改造有一个似乎已经格式化的现象，即每次政府痛下改造决心之时，媒体往往会默契配合，掀起一轮改造话题的放量宣传。而一旦在运作过程遇到重重制约，改造热情又复归平静。这种现象在全国许多城市不断再现，形成城中村改造的一个“怪圈”。“怪圈”的存在表明城中村改造牵涉方方面面的利益，要谨慎对待。
城中村改造必须关注城中村赖以形成和维系的社会因素，这些因素主要包括：流动人口的居住问题、城中村村民的利益机制、“民间经济”的发展空间。如果这些问题不能妥善处理，改造充其量只能是治表之策，最终难免陷入困境。
流动人口的居住问题如何解决?
大凡发展比较成熟的城中村，都已成为城市廉租屋的集中供应区，成为外来流动人口的聚居区。而实际上，保持一定数量规模的廉租屋，让流动人口有个临时的栖身之所，正是现代城市发展不可缺少的“硬件”。因此，城中村改造的成功与否，就要看城市廉租屋的供给问题是否能得到解决。这是治理现有城中村和预防新城中村形成的一个基本立足点。
80年代末以来，城市的发展吸引了大量外来流动人口，流动人口的居住需求拉动了廉租屋市场的发展。但如果这一需求依赖于市场化运作的房地产公司，则往往由于诸多局限而难以见效。一般说来，廉租屋是一种微利或者无利产品，即使开发成本低于普通住宅小区，但由于管理成本高，资金回收的周期长，赢利空间十分有限，绝大多数房产商都不愿介入。也因此，许多发达国家的廉租屋供应主要依赖政府操纵和解决。但现阶段的我国，由于政府财力及能力的局限，往往难以及时进入这一领域，因此，在廉租屋的需求和供给出现巨大供需脱节时，村民抓住了利用自己宅基地实现利益的“机会”。
城中村宅基地上的房屋建设，除建房本身的造价和需缴纳少量手续费外，几乎不存在其他成本，特别是节省了昂贵的地价、房屋开发公司和销售公司的利润等。以广州中心地带的城中村石牌为例，其周边商品房，每平方米市场均价都在5000元以上，而村里的出租屋，每平方米造价仅在千元上下。宅基地上房屋的成本低，租金自然也低，这满足了村民和求租者双方的利益要求。于是，在生存理性和经济理性的共同驱动下，几乎所有村民家庭都投入了轰轰烈烈的“造房运动”中，其热情之高丝毫不亚于当年的“农业学大寨”运动。1994年到1998年间，整个石牌村成为一个大“工地”，村民家庭往往倾其所有，在各自宅基地上进行房屋重建、改建和翻修。
但城中村“握手楼”景观的形成，不仅是因为农民的急功近利，更主要的还是政府的责任。在现有制度条件下，政府推动和提供廉租屋的速度和规模落后于农民争取城市化利益的效率和能力。如果可以假设，至少有两条途径完全可以避免城中村建筑景观“问题”的产生：一是异处择地，整体规划，统一布局；二是本社区范围内重新规划建设。但无论是前者还是后者，都有两个因素至为关键：第一，具有城市规划权和执行权的相关政府部门是现有体制下制订方案并使之落到实处的主角；第二，两种选择都有极强的时间性，越是在早期，成本和代价才会越低，效果才会越明显。总之，现有条件约束下，城中村问题的形成，主要责任还在政府本身。解铃还需系铃人，及时提供足量的、适合流动人口居住的廉租屋，是化解城中村问题的重要途径。
有没有关注和尊重村民利益?
城中村“景观”的形成，至大责任者是政府本身，但它又是村民争取自身利益最大化的结果。因此，不能简单地把城中村“景观”看成是一堆“建筑垃圾”，恨不能彻底“消灭”之，而应该看到，它是村民利益的凝聚。城中村改造，必须充分关注这一点，并在改造举措中体现这一点。
尊重村民的利益，首先应关注和尊重村民经济方式的转型。作为对农耕时期家庭承包制经济的替代，廉租屋租赁成为村民家庭最主要的经营方式和经济来源。对他们来说，廉租屋投入成本低，经营管理相对简单，在租出去、收回来的循环中，不需要太高的文化和技术。得益于此，这些弱势的非农化村民能够借助已有资源实现经济生存和发展方式的转型。这些刚刚非农化的农民群体，在城市市场竞争中是一个最为脆弱的社会群体，普遍没有适应市场竞争的本领。如果按照市场经济的一般生存逻辑，加之我国社会保障体系及其相关配套机制的缺陷，这几乎是一个必然要陷入边缘化的群体。城中村村民经济方式的转型，理性地回避了这一“厄运”。基于此，城中村的改造思路，完全可以考虑把“村”改善或者改造为城市廉租屋供给区，让城市化农民成为改造后的廉租屋主，以便在更高水平上实现城市化农民的利益。
尊重村民的利益，还反映在关注城市化中具有过渡性特点的、与城中村相伴随的村社型共同体。土地非农转化后，失地农民对未来生活保障提出了强烈需求，而社区共同体实现的社区保障，则解决了失地农民面临的最大现实问题。这在政府未承接起失地农民社会保障主要成本之时，意义不同寻常。共同体组织还同时承载着城市化农民精神寻求的实现。这些因城市扩展而卷入城市生活的村民，面临的文化和社会心理变化是巨大的，但由于具有相对完整组织网络的庇护，使之在由“村民”向“市民”的转型中有了“缓冲地带”。正是得益于村社型共同体的生成和存续，城市化农民有条件以自己的方式去实现多层面利益。基于此，特别是面对城市化农民组织资源极度匮乏的现实，在城中村的改造思路中，完全可以考虑有意识地保护城中村组织网络的完整性，使之继续成为城市化农民利益实现的后盾。
城中村的平民化繁荣给我们什么启示?
大凡到过城中村的人，除了对密密麻麻、杂乱无序的建筑景观印象深刻外，恐怕还有一个场面同样令人印象深刻，那就是村里充满浓郁市井风情的繁荣。发育比较成熟的城中村，一般都会发展出一个同样成熟的中低档工商服务业市场，这样就形成了一个城中村廉租屋经济体系。城中村里的街街巷巷始终洋溢着一股喧闹与嘈杂融合而成的繁荣，一种不折不扣的平民化的繁荣，这里连空气里都有机会的味道。这种平民化与民间化的繁荣，与人住此处的流动人口形成天然的和谐，与世世代代居住在这里的主人们形成天然的和谐，甚至与这里犬牙交错的建筑景观形成了天然的和谐。
城中村以特殊方式造就的民间经济繁荣，其中包含的道理值得我们深思。社会保障是一种公共产品，主要由政府供给。但在我国社会保障资源有限，覆盖面仍然狭窄的背景下，城中村改造如果能为这种民间生存型的经济方式及其发展留下足够的空间，如果政府有意识地保护与尽可能地减免税费，将对增加就业、实现社会和谐发展具有非同一般的意义。
城中村改造应该转换视角，只有充分考虑城中村赖以存在发展的种种社会因素，才能形成比较客观的认识，才能制订出切实可行的改造对策，实践中也才会产生预期的效果。
(作者系中山大学政务学院副教授、博士后)
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