户籍制度改革的制度效果
来源:用户上传
作者: 梁慧
摘要：户籍制度与农民工问题紧密相联，理论上讲，解决农民工问题就要改革户籍制度。但实际中，农村户口向城市迁移的现实情况表明了改革后的户籍制度对农民工户口迁移没有起到预期的显著效果。以社会学制度主义学派的视角来解读其原因，在于改革后价值观念系统的改变相对滞后，从而阻碍了户口迁移步伐。
Abstract:The lateral economic ties and the peasant laborer question close unite, theoretically says, solves the peasant laborer problem to reform the lateral economic ties. But actual, the rural household registration indicated the reform lateral economic ties after the urban migration's realistic situation not to have the anticipated remarkable effect to the peasant laborer transfer of residence. Explains its reason by the sociological system principle school of thought's angle of view, after lying in the reform, value idea system's change relative lag, thus has hindered the transfer of residence step.
关键词：户籍制度改革 农民工 户口迁移 社会学制度主义
key word:Lateral economic ties reform Peasant laborer Transfer of residence Sociological system principle
作者简介：梁慧 （1989-），女，汉族，湖南永州人，硕士，中南大学公共管理学院学生，研究方向：社会发展与社会问题。中南大学，410083
当前，城镇户籍制度已经不是阻止外来劳动力进入城市实现就业转移的根本制度障碍，但仍是阻碍农村劳动力在就业城市定居（即户口迁移）的制度因素。自20世纪80年代户籍制度改革破冰以来，到1997年后小城镇的户籍制度改革成为重点①，改革中的户籍制度逐步为农村剩余劳动力松绑，加速了城市化和大规模城乡人口流动，农民工群体日益壮大。尽管农民工对城市经济社会的发展作了巨大贡献，但他们与城市中持有非农业户口的居民在收入、就业、教育、社保等方面的待遇存在显著差别。②根源于城乡二元户籍制度、游走于城市边缘的农民工群体，理应成为户籍制度改革的受益者。那么，当前主要在城镇进行的户籍制度改革的效果如何？制度改革后，是否促进农民工户口向城市迁移？农民工户口转移的实际状况如何？要回答这一问题，我们先看看以下几种情况。
一、大城市户籍改革――门槛太高
国家在保护流动人口，尤其是农民工合法权益方面做出了许多努力，也逐步推进户籍制度改革，但城乡二元就业体制没有从根本上被打破，同工不同酬的现象仍然普遍存在。农民工不能享受城镇职工同等待遇，这不利于农村户口转移，也不利于城市自身的稳定和发展。改革后的大城市户籍制度仍在很大程度上限制着农民工户口迁移。如上海市户籍新政，2009年2月23日，为了吸引人才，市政府发布了《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》，规定只要满足五项条件就可申办上海市常住户口。实际上，这五项条件以高门槛的社保、投资、技能等为入户依据，针对的是“人才”而非“人力”，更不是“人口”，是一种允许优秀农民工进城落户的“精英”户籍改革，而绝大多数“非精英”的农民工，只能对高落户标准的城市户口望洋兴叹。
二、小城镇户籍改革――“伪城镇化”
中国社会科学院财贸研究所、中国人民大学经济研究所、中国发展研究基金会三家研究机构曾分别发布报告指出，现行户籍制度造成中国的“伪城镇化”，或“不完全城市化”、“半城市化”。③这种“伪城镇化”状态在农民工身上表现为，他们虽然生活在城市，长期脱离户籍所在地，实现了职业和地域转移，但没有实现身份转变，不能成为他们长期生活的城镇的市民。自2001年全面启动小城镇户籍改革以来，从包含城镇化的城市化统计数据来看，我国户籍人口的城镇化滞后于人口的城镇化，说明小城镇户籍制度改革的效果并不明显。2008年人口城镇化率为45.7%，户籍人口城镇化率为33.3%。城乡户籍承载的社会福利人均相差30余万元。目前只有1.7%的农民工落户城镇，④说明制度改革后的城镇化进程不快。小城镇户籍制度改革的春风并没有吹开农民工在小城镇大量落户的新局面，改革后的小城镇户籍由于缺少吸引力处于滞销期，农民工选择进入城镇务工、经商、消费但不落户的策略行动加速了“伪城镇化”状态。
不论是大城市与小城镇户籍制度改革，还是农村户籍的吸引力增强，制度改革后的农民工户口向城市落户步履缓慢，制度改革的效果不太明显，其中的原因是多方面的。下面笔者试以社会学制度主义学派理论进行解读。
社会学制度主义学派是20世纪70年代以来出现在新制度主义政治学的一个理论流派，具有三方面主要特征：首先，该学派认为制度是由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次稳定的社会结构，包括法令规章、规范和文化认知三大要素。制度本身就是一种文化、规则、规范、程序，是特定文化的一种实践状态。其次，制度影响着个体的基本偏好和自我身份的认同。最后，某一组织之采用某种特定的制度形式或实践模式，是因为该制度提高了组织或其参与者的社会合法性。⑤任何制度的构建总是在对旧制度的继承与批判基础上产生的，包含两个过程：一个是旧制度的去制度化过程，另一个是新制度的构建与维系过程。前者是后者的制度环境，由于在这一制度环境中存在着许多观念上的、文化上的认知定式，甚至是一种被客体化、社会化的惯习，这些同时也是制度变革的阻力所在。因此，当前户籍制度改革仍是对传统二元户籍制度的逐步改造与微调，一定程度上说明，我国还不具备大刀阔斧地进行户籍改革的经济社会条件。
对于长期生活在二元户籍制度束缚下的农民工，制度形式、制度印象和符号赋予了他们“我是农民，就应当世代做个农民”的自我印象和对城乡差别的社会身份认同。虽然制度的外在性规定了其不依个人的意志和行为而转移，但是制度若要真正发挥作用，则必须内化到个人的思想意识和实践行为中，否则制度只能是一些抽象的形式或空洞的原则。因此，户籍制度也具有内在性或主观性。这种观点已被一些学者在实地调查中证实。比如，李强运用推拉理论模型分析影响中国城市农民流动的因素，与国际相比，中国的推拉模型存在的最主要差异在于户籍制度。户籍是影响中国城乡流动的最为突出的制度障碍，不仅对推拉发生一般的影响，还使得推拉失去效力。因为在长期户籍制度的影响下流动农民工的心理预期发生变形，使得人口不遵循一般的推拉规律而流动。⑥这个研究很典型地说明了户籍制度对人们迁移心理的内化作用。
因此，研究户籍制度改革后农民工户口迁移的效果不能仅仅关注宏观户籍政策的变改，同时也要注意户籍控制下农民工的主观意愿、价值倾向和心理结构。一方面因为，与其他制度改革一样，户籍制度改革也存在着“路径依赖”，户籍改革的作用在城乡二元经济、社会、文化的历史背景显现得比较缓慢。另一方面，作为户籍制度改革的利益相关者，农民工在特定的制度化了的情境中，农民工户口迁移行为的可供选择方案不是独立于制度和规则之外的。农民工的户口迁移行动是对特定制度的遵从。在大城市户籍改革后，新户籍管理政策为农民工设立了高标准的“经济”门槛和“社保”门槛，某种意义上说，这些门槛是户籍门槛的变型。从外在的规则制度和内化的文化规范上限制和支配了农民工理性行为选择，农民工的迁移行为更多的是基于对政府户籍政策文件等规范性的适当行为的确认与遵循，从而，阻碍了农民工向大城市迁移户口的步伐。
综上所述，户籍制度变革的成功与否，不仅取决于它是否拥有比传统户籍制度更优的效益．更取决于它是否建立起了一种改进了的价值和意义系统，即更优的合法性。农民工是否转变了对传统户籍身份的认同，是否建立起对户籍合法性的价值理念，这也许是社会学制度主义理论带给我们理解当前户籍制度改革效果的新视角。
注释：
① 1997年7月，国务院批转了公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》
② 《人口研究》编辑部：《农民工：一个跨跃城乡的新兴群体》，载《人口研究》2005年第4期，第36页
③ 《破解“伪城镇化”》，载《财经》2010年第21期
④ 人口长期均衡发展课题组：《以科学发展主导，构建人口均衡型社会》，载《人口研究》2010年第5期
⑤ 吴晓文：《政治学视野中的社会学制度主义学派：一个文献综述》，载《四川师范大学学报(社会科学版)》2008年第3期
⑥ 李强：《影响中国城乡流动人口的推力与拉力因素分析》，载《中国社会科学》2003年第1期，第125页
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-289332.htm
