西方发达国家服务型政府建设对我国的启示
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作者: 高清濂 李双荣 张雅清
摘要:分析和借鉴西方发达国家,如美国、英国、法国和新西兰在政府改革中的经验和教训,以此来指导和启示我国服务型政府的建设,从而更好地进行政府职能转变,实现政府效率,提高执政能力。
Abstract: Analyzes and profits from the Western developed country, like US, Britain, France and New Zealand, in the government reforms the experience and the lesson, instructs and inspires our country to serve government's construction by this, thus carries on the transform/shift the government functions well, realizes the government efficiency, sharpens the ruling ability.
关键词:西方发达国家 服务型政府 中国 启示
key word: Western developed country service government China inspires
作者简介:高清濂(1988―),男,浙江宁波,福州大学公共管理学院,研究方向:公共行政、公共事业管理;李双荣(1987―),男,福州长乐,福州大学公共管理学院,研究方向:行政管理;张雅清(1989―),女,福建三明,福州大学公共管理学院,研究方向:公共行政、公共事业管理。
“服务型政府”概念的提出是我国学者的贡献,但与之相仿的理念在西方国家新公共管理运动实践中却多有体现。20世纪70年代以来英国、美国、新西兰等发达国家进行的以市场力量改造政府绩效的这场运动,为我国服务型政府的建设带来了重要的启示。服务型政府是是政府机构改革的一个方向,以提升公共服务质量为目标,以政府职能转变为关键。服务型政府,不同于自由经济时代的注重扮演“守夜人”角色的政府,也不同于凯恩斯所倡导的注重扮演干预者角色的政府,而是注重发挥社会服务职能的政府。服务型政府建设,是我国政府职能改革的重要方向,更是党和政府作出的全心全意为人民服务承诺的题中之义。西方发达国家在政府改革特别是在新公共管理运动中各自结合本国实际进行了不同的尝试,但其建设理念与实践存在着共性,这些国家中又以美国、英国、法国、新西兰等国为典型。
一、服务型政府理论的内涵
在探究我国服务型政府建设之前,有必要先分析服务型政府理论的渊源及内涵。政府发展理论指出,政府发展是政府自身沿着一定的方向运作,国家权力及国家权力机关逐步过渡到和谐化、高效化、职能化和理性化的系统变迁过程。不同于管理型政府理论所主张的企业政府把自身假设为“经纪人”并利用市场作为驱动力,服务型政府理论批判其以追求政治家和官僚的个人效用最大化为目标,偏离实现公共利益的目标。服务型政府理论坚持服务是政府公共管理的本质,政府的任务不是去驾驭社会,而是去实现公共利益,去服务公民。服务型政府的理论基础是民主理论,公民权的实现是它的重要评价准则。新公共服务的代表任务罗伯特・登哈特认为:“不论是从扩大公民的了解和参与,还是从民主价值的坚持意义上,公共行政这应当完全支持拓展民主的这些努力”。不难看出,服务型政府的基本理论内涵,即在公共管理活动中,政府需要重视人的价值,重视公民权,并采用民主的方式,共同决策,服务于公民,追求公共利益。
二、西方发达国家政府改革的主要内容
(一)英国政府的改革
英国的政府改革实践中比较关键的做法有:1、雷纳评审。审视政府现有工作,发现英国政府主要存在的两大问题是政府开支过大和工作效率低下,并就此提出不少可行性建议。2、“下一步”行动方案。倡导采用更多商业管理手段改善执行机构,以提高服务效率。方案提出应设立执行机构,承担政策执行和服务提供的职能。3、公民宪章运动。用宪章的形式把政府对公众的服务承诺和违诺责任确定下来,使公民不再是政府服务的被动接受者,同时也是政府服务质量的监督者。4、引入竞争机制。主要做法:私营化;打破垄断;维护正常竞争秩序;市场检验。
(二)美国政府的改革
美国在政府改革过程中比较突出的做法有:1、重视电子政务建设。美国是电子政务的先驱,其建设的中央政府网站――第一政府网,便是极成功的一个中央政府网站。美国通过电子政务建设使公众对信息资源的有效利用率大幅度提高。2、适当放松管制。美国原先对国内行业管制极严,抑制了行业成长,也使政府部门疲于奔命。后来美国政府逐渐放松了政府管制,比如1978年便出台了《民航放松管制法》。3、公共服务市场化。在公共服务领域引入市场机制,将决策、执行相分离并引入竞争机制。
(三)新西兰政府改革
新西兰政府改革始于80年代初期,采用管理主义的模式,被誉为行政改革的典范。其主要做法有:1、国营企业民营化。原本从事生产“私人物品”的政府部门活动,在市场机制下进行民营化,充分发挥市场比较优势,减少成本。2、明确政府部门职责。明确政府、部、皇家实体机构和公务员的目标,避免责任和职权的冲突、交叉,政府不介入市场和社会能够有效运行的领域。3、政府结构变革。政府人员精简化,权力分散,政府部分职能市场化、公司化和私有化等,从而使政府能够集中精力于公共服务。
三、对我国建设服务型政府的启示
(一)政府行政理念的转变,指导政府职能改革
1.政府行政理念的转变。服务型政府的理念,即服务是政府公共管理的本质和以人为本、实现公民权的理论基础,既符合我国一贯的传统美德,也是与我国“为人民服务”的行政根本宗旨相互一致。我国政府与公民地位的现状长期处于不平等的位置,在行政过程中,尚有“以官为本”的意识,行政效率低下,政府结构不合理,职能重叠,行政浪费严重;而公民的自主权和公共利益未能很好地实现。服务型政府理论的推广和借鉴,有助于扭转当前行政理念的“官本位”思想,以公共利益为根本目的,使得职能更加明确,目标更加统一。另一方面,职能的明确,即为人民服务,减轻行政负担,缩小政府部门规模,减少行政成本,从而提高了政府行政能力。
2.指导政府职能改革。
政府职能的改革需要有正确的理论指导和思想基础。服务型政府的理论,能够适应当前发展的需要,引导政府部门的改造和政府职能的变化。从原先复杂、琐碎的行政任务中解放出来,通过市场化和私有化的模式,将部分职能外包;使得政府职能更加专注于公共服务和公共物品的提供,以义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共设施建设、公共安全等关乎国家稳定、发展和繁荣的国家战略产业和实现人民的权利和公共利益为根本目标。
(二)转变政府行政职能,改革行政管理方式
1.转变政府行政职能。政府不是精力无限的,更不是万能的,因而政府应当管好自己该管的事,对于那些管不了、管不好的事,则应及时将其交还给合适的主体。政府行政职能转变需注重从以下几个方面努力:
(1)理清政府与企业的关系。应大力倡导政企分开,特别是要注重国有企业所有权与经营权的分离,促进国有资产保值、增值。
(2)理顺政府与市场的关系。过多的政府管制不仅仅损害了市场机制功能的发挥,损害了企业生产、经营的积极性,也耗费了政府本应在更为重要的事务上支出的精力。
(3)协调政府组织与非政府组织的关系。对于一些适宜市场化运作的项目,政府除了可将其外包给企业外,亦可将其授权或委托给非政府组织。非政府组织作为“第三部门”, 正在在国国民经济与社会发展中发挥越来越重要的作用,是政府与其他社会主体沟通的重要桥梁,需予以足够重视并协调好政府与其的关系。
2.改革行政管理方式。政府则应注重管理的现代化、科学化和柔性化。现代化就是要注重现代科学技术和工具的应用;科学化就是要将科学的管理理论与方法运用到管理实践中;柔性化就是要注重公务员素质特别是服务态度方面的改善。三者结合的管理方式已经在西方发达国家的实践中证明了其科学性和合理化,我国在行政管理实践中,借鉴和应用先进的理念和管理方式,将有助于在国际化的背景下,更好地适应时代发展需求。
(三)树立绩效管理方针,提升政府绩效水平
1.树立绩效管理方针。绩效管理最早是企业管理中的一个概念,主要通过将组织战略目标层层分解,再将一个个分目标转化为易于衡量的绩效指标,从这些指标出发对员工的工作表现进行考核和评估,考核和评估结果将作为员工薪酬、培训等其他人力资源管理工作的依据。长期以来政府工作的低效率之所以为人诟病,主要因为政府与企业的利益导向不同,政府领导人追求的主要是政绩,而政绩归根结底只是事关政府领导人个人晋升等利益,与利润无关;企业领导人追求的主要是利润,更多的是考虑投资者的利益,企业领导人自身的利益考虑倒是其次。企业领导人追求利润,利润是收益与成本之差,因而企业领导人在决策、计划时追求以最小的成本获得最大的收益。而政府不以利润为导向,因而在提高效益方面缺乏动力,而这也在很大程度上导致了低效率的形成。
2.提升政府绩效水平。建设服务型政府,根本目标在于提高政府绩效,即需要不以利润为导向的政府向以利润为导向的企业学习。当然政府不应向企业学习利润导向,否则将唯利是图,损害纳税人的利益,但以绩效管理为重要组成部分的竞争机制的引入,则是政府可以向企业学习的地方。虽然绩效管理在我国政府管理过程中的作用日益凸现,但我国政府绩效管理的实践尚不成熟,特别是部分地区政府绩效管理流于形式、绩效考核缺乏公正、绩效奖惩没有落实,导致了政府绩效管理在促进竞争方面作用受限。要加强我国政府绩效管理水平,需要在走出“人情”羁绊、保持考核的公正性等方面继续加大努力,并加强与行政问责制的对接。
(四)应对任务环境变化,注重政府效能和效率提升
1.应对任务环境变化。时代发展过程中,外部环境变化万千,国内外形式瞬息万变,从而要求政府行政适应外部环境变化。因循守旧的政府行政,由于落后于时代发展要求,无法满足公共需求,跟不上周围环境的变化而被历史潮流淘汰。服务型政府建设更需要紧跟时代发展,快速做出反应,最大程度地实现政府承诺和公共利益。以“为人民服务”理念为理论基础的服务型政府,讲究把公民当做“顾客”,尽力满足“顾客”的需求,从而维护社会稳定和国家长久治安。
2.注重政府效能和效率提升。服务型政府注重行政过程的效能(effectiveness)实现和效率(efficiency)提升。一方面,效能的实现有助于增强政府的回应性和政府行政的权威性,在公民群众中树立“言必行,行必果”的思想,从而扭转当前政府“只说不做”的负面影响。政府效能的增强,导致政府在权力结构中角色的转变,从之前全能型政府转向注重效能的监督者和服务者。另一方面,政府运作的高成本和政府服务的低效率是成反向关联的。通过行政管理体制的改革,合理划分中央和地方经济社会事务的管理权,明确各级政府责权,有利于降低管理成本和行政成本,有利于提高政府行政的效率,以借鉴市场化的管理方式和手段,有效满足公共服务需求。
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