档案行政执法中推行“柔性管理”
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作者: 向德才
《档案法》颁布实施以来，档案行政执法机关对于行政执法监督的认识和运用，主要集中于刚性行为，对于非刚性档案行政执法行为考虑不足。单纯依赖档案行政检查、档案行政许可、档案行政处罚、档案行政强制等手段，好似重拳出击，立马见效，但也容易激化与档案行政管理相对人的矛盾。如果在档案行政执法实践中，适当推行以档案行政指导为主要手段的柔性管理方式，与刚性行为相配合，笔者以为不仅可以收到意想不到效果，也符合构建和谐社会要求。
当前，我国正处在体制转轨和经济转型重要时期，行政执法任务应当是更多宣传和推行多样化的行政执法方式、行政执法理念，通过机制创新和方法创新提高行政执法水平和实效，已成为各级行政执法机关的重要课题。
近年来，作为柔性行政监管方式之一的行政指导行为，在其他行政执法机关运用越来越广。这些行政执法机关积极探索不具有行政强制力的行政指导柔性管理方式，采用指导、劝告、建议、提醒、说服、疏通等非强制性手段来弥补强制手段的不足，取得了较好效果，也改变了行政执法机关“不是收费就是处罚的负面形象”。
行政处罚最终目标是减少违法，但实际上，行政处罚的效果往往不尽如人意，此时行政指导等柔性管理就应运而生。行政指导在行政法上一般称为“非权力性行政”，作为一种柔性管理方式，是指行政执法机关在其职能、职责或管辖范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规范或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等方式，谋求行政管理相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。行政指导是行政执法机关在职责范围内实施的指导、劝告、建议、提醒等柔性管理行为，具有非强制性、示范指导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点。柔性管理，作为注重行政相对人的同意和协力，以灵活多样的方式达到行政目标的非强制性手段，摒弃了单纯依赖行政检查、行政处罚、行政强制等强制性行政行为，实行命令――服从式管理的传统行政模式，发挥了促进行政民主、降低治理成本的特殊功效。
构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程，行政指导这一顺应当代行政法治发展潮流的柔性监管方式，是建设服务型政府的重要切入点。柔性行政管理手段的运用，有助于提高管理相对人的法律意识，自觉停止违法或者避免各种法律纠纷的发生，使社会在法治之下实现有序和谐。其意义在于“管制型政府”向“服务型政府”的转变。
在深化改革、社会转型时期，档案行政执法实践中发现的各种档案行政管理问题，可以说绝大多数都是人民内部矛盾，这对档案行政执法监督能力提出了新的更高的要求。如果档案行政执法机关仍然固守陈旧观念，动辄运用档案行政处罚、档案行政强制等硬性措施一罚了之，难免造成档案行政执法机关与档案行政管理相对方之间的紧张关系甚至激烈冲突，不利于构建和谐社会，相比之下，档案行政指导却在多方面切合了构建和谐社会要求。
首先，档案行政指导体现了以人为本、行政为民的理念，有利于尊重和保障档案行政管理相对人的合法权益。其次，能促进档案行政管理相对人参与，符合档案行政民主化的要求，有利于建设服务型的档案行政执法机关。因为档案行政指导强调档案行政执法机关与档案行政管理相对人的互动关系，注重听取和尊重档案行政管理相对人的意见和要求，为其表达利益诉求提供较为充分的空间，故成为实现档案行政民主的渠道和提供档案行政服务的过程。最后，档案行政指导有利于统筹协调档案行政执法机关与档案行政管理相对人的利益关系，化解与档案行政管理相对人的矛盾，保持档案行政管理秩序的安定和谐。
在档案行政执法实践中，推行柔性管理方式的档案行政指导，对于档案行政执法机关来说毕竟是一种新事物，还要解决如下问题：
其一，档案行政指导是在纠正、减少档案行政违法行为的目的之下，与刚性档案行政执法手段相辅相成、各有功效的可选手段之一。随着档案行政民主程度的加深，档案行政指导这样的柔性管理方式将在档案行政执法实务中更广泛地采用，甚至成为主要的档案行政执法监督方式。
其二，在档案行政执法监督实践中，各地档案行政执法机关应当根据主、客观实际情况灵活地选择运用档案行政指导。例如，在发现档案行政管理相对人存在档案违法行为时，档案行政执法机关可以视具体情况选用最为合适的办法：一是先指导，后不做处罚；二是先指导，后进行处罚；三是先处罚，后进行指导。
其三，应将档案行政指导与日常档案行政执法监督工作相结合，这有助于降低档案行政执法成本。从长远效果看，运用档案行政指导后会减少做出强制性档案行政行为的工作量，降低档案行政执法机关与档案行政管理相对人之间的张力，有利于保持和谐的官民关系，体现档案行政执法较大的经济与社会效益。
政府转型是建设和谐社会的关键，我们正处于一个与传统社会相去甚远的时代，整个社会的公共事务、社会工作、社会管理变得更加多样与复杂，在这种社会环境下，以及越来越高的档案行政管理要求下，档案行政执法人员需要解放思想，创新方法，走出困境，刚柔相济，拓展档案行政执法监督的思路和方式。
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