从法律关系角度审视人事档案的所有权

来源:用户上传      作者: 李广都　蓝辛娇

　　摘要：人事档案所有权问题是档案界长期关注的一个问题，本文仅从人事档案的形成过程中，人事档案与人事档案的本人、人事档案的形成单位和保管单位，以及相对于规定必须建立人事档案的国家之间的法律关系入手，简要分析现阶段如何审视人事档案的所有权。
　　关键词：人事档案 法律关系 所有权
　　
　　计划经济条件下人事档案的所有权问题分析
　　
　　 １． 计划经济条件下人事档案本人与人事档案形成单位之间的法律关系
　　 在我国的法律关系中主要有三种，即调整公民与公民之间、公民与一般社会组织之间平等的民事法律关系；调整公民与国家机关之间的行政法律关系；公民与他人及其他社会组织之间的经济法律关系。
　　 从法律关系上说，除了行政法律关系以外，民事法律关系和经济法律关系中的各个对象都是基于在平等基础上的法律关系。人事档案是各种组织（包括党、政、军、群机关，企业、事业的党委等）在管理所属人员时形成的专门文件―――人事文件，且以个人为单位集中保存的一种特殊的专门档案。
　　 在计划经济条件下，个人是“单位人”而不是“社会人”，在形成人事档案时，个人是无选择机会和选择条件的，只能被动地由相关单位建立起人事档案，而且个人也必须按照单位及上级部门的指令填写必要的书面内容和书面材料，这些资料被相关单位的人事档案部门整理后便成了个人人事档案的重要组成内容。
　　 在计划经济条件下，个人是属于所在“单位”的，个人与单位之间是“依附”和“被依附”关系，单位对个人的工资、待遇、升迁、生老病死等都有全面的管理职责，可以肯定地说个人与所在单位之间不是平等的法律关系，建立的人事档案和人事档案相关内容的确定是人事档案形成单位的一种“公务行为”，单位与个人之间是“管理者”和“被管理者”的关系。
　　 从计划经济的管理体制而言，个人的人事档案是由各个社会组织按照国家规定的人事管理制度建立起来的，个人和人事档案形成单位之间是不平等的法律关系，人事档案形成单位与要求建立人事档案的国家之间也是不平等的法律关系。因此，各个人事档案的形成单位只是个人人事档案的形成者和保管者及人事档案流动中的接转者，人事档案的所有权必然属于国家。无论是人事档案本人还是人事档案的形成单位和保管单位都只是人事档案的必要关系者，却无对其的所有权。
　　
　　 ２． 计划经济条件下人事档案形成单位应具备的资格是国家相关法律规定赋予的
　　 人事档案的形成者必须是国家认为必须建立人事档案的社会组织，例如党、政、军、群机关，以及相关的企业、事业单位。相对于组织部门、人事部门而言建立人事档案是一种行政行为，而人事档案也是一种公务档案，毫无疑问这些部门都具备建立人事档案的资格。而那些企业、事业单位在计划经济条件下其人事、财务、计划权也都全部归各行业主管部门管理，按照上级部门的规定，自然各个企业、事业单位也就具备了建立人事档案的法定资格。
　　 计划经济条件下的个人、机关、企业、事业单位与规定必须建立人事档案的国家之间是一种不平等的法律关系，个人、机关、企业、事业单位都是国家相关的档案法律、法规政策的执行者和义务人，人事档案从产生到销毁都是一种“计划行为”，所有权肯定属于国家。
　　
　　现有经济条件下人事档案的所有权问题分析
　　
　　 我国经过二十多年的改革开放，原有的计划经济模式已被打破，市场经济正在逐步完善和发展过程中，单一的“公有制”经济模式不复存在，各种经济模式的企业在现代经济中发挥了越来越大的作用，人才流动的规模和速度越来越要求改变原有的人事档案制度，现有经济条件下人事档案的所有权及相关法律关系也一定会发生一些改变。
　　
　　 １．现有经济条件下建立人事档案时所内含的两个基本法律关系
　　 虽然我国改革开放已经进行了二十多年，值得关注的是相关的档案法律、法规对建立人事档案的要求却没有多大改变，现有条件下必须建立人事档案的单位仍然是党、政、军、群系统和国有企业、事业单位，这一点没有改变。但是不可否认的是，在这些系统中除军事系统外，其余部门系统中已不同程度的推行了“聘用制”和“合同制”，相对以往的“终身制”而言已有了很大的变化。但是我们要知道，这些用人单位和个人之间存在着两种基本的法律关系：①用人单位和个人之间的人事劳动合关系。②个人、用人单位与要求建立人事档案的国家（上级部门）之间的法律关系。个人和用人单位在适用的档案法规关系中相对于国家而言依旧是义务人，用人单位仍旧必须依法建立人事档案，从这个意义上说，第一种法律关系不能取代第二种法律关系。
　　
　　 ２．现有经济条件下人事档案形成单位必须具备的条件
　　 我国现有的档案法规对人事档案形成单位仍旧明确为党、政、军、群系统及国有企业、事业单位。在这一方面，可以说这些人事档案的形成单位和保管单位在现有经济条件下和计划经济时代一样，其建立人事档案的资格和相关的责任和义务都没有改变。
　　 国家的相关档案法律对私营企业、民营企业建立人事档案的资格认定却无明确的规定，从严格意义上说，私营企业、民营企业是不具备建立法律意义上的“人事档案”的主体，这些私营企业、民营企业建立了一些相关人事材料，但在真实性、法律凭证性、公正性方面较差。
　　 另外一种情况下，考虑到人才流动的可能性和必要性，国家还是鼓励这些私营企业、民营企业建立起相关的人事记录，在一些人才流动到必须建立人事档案的单位后，由单位的人事档案部门对于该人在这类企业的人事记录进行必要的鉴定后可以将一部分的材料纳入本人的人事档案，本着对本人和人事档案负责，由这些不具备建立人事档案法定资格的企业和单位转来的一些人事记录材料必须由具备建立人事档案法定资格的单位的人事部门仔细鉴定后再签署意见和加盖公章，从而维护人事档案的权威性和连贯性。
　　 这样做的话，就是要充分考虑到人才流动的可能性和必要性，既方便了人才的流动，也能确保人事档案的完整性和权威性，不论是国家的人事档案管理部门还是私营企业、民营企业、外资企业都会减少不必要人力、物力、财力的浪费。
　　
　　 ３． 现有经济条件下人事档案所有权的认定
　　 现有的人才流动制度和人事制度改革，一个成年人可能会从机关、高校直接跳到私营企业、民营企业，一个社会自由人也可以从一个无业人员通过招聘考试成为国家公务员或大学教师，随着政策的放开，农民身份都可以考国家公务员，这种状态下我们怎么正确看待人事档案所有权呢？
　　 （１）现有经济条件下按照国家规定建立起来的人事档案的所有权仍归国家。无论是一个人一生的人事档案（具体情况是指一个人一生只在一个组织内任职；或工作虽有调动，但仍在一个组织系统内），还是只在不同阶段建立起来的人事档案（包括就业前在学校里形成的，后来又在一定时期内到必须建立人事档案的单位工作时建立的），其所有权还是属于国家。
　　 人事档案所有权这样认定还是按照建立人事档案的法律关系来确定的，个人、人事档案形成单位和规定必须建立人事档案的国家之间的法律关系不是一种平等法律关系。个人、人事档案形成单位在这个法律关系中仍旧是义务人，必须履行建立人事档案的义务而没有选择机会。因此无论是一个人一生的一份人事档案，还是一个人在不同时期形成的只有一定阶段的人事档案的所有权都归国家，而且最终这些人事档案都会由各个单位移交到国家的各级综合档案馆保存。
　　 （２）现有经济条件下私营、民营、外资等企业的人事记录的建立与否由各个企业自主决定，其所建立的人事记录的所有权归各个建立人事记录的单位所有。在我国现有经济条件下，私营企业、民营企业、外企等单位由于国家法律没有明确规定一定要建立起人事档案。在这些单位中，个人、用人单位与国家之间无建立人事档案的必要法律关系，在这些单位中的个人、用人单位都不受国家的相关档案法规的约束，可自由做出选择，在这些单位中形成的人事记录由该单位长久保存并享有所有权。
　　 这里笔者不再说是建立人事档案而是说是建立人事记录就是要考虑到人事档案的法定权威性，不能将我们法律认定的人事档案同这些人事记录等同视之。这样认定既能保证人事档案的所有权不再模糊，又明确了一些私营企业、民营企业、外资企业对各自建立的人事记录的所有权。我们完全可以把这些人事记录看作是它们在日常管理活动中必要记录，而且鼓励这些企业建立比较完备的人事记录，更好的为人才流动制度服务和作为人事档案的必要补充。当然我们也应该强调一下，虽然在这些企业中建立的人事记录的所有权归企业所有，但是考虑到人才的流动需要和国家对建立人事档案的要求，这些企业要在服从大局的情况下主动配合人事档案的建立和完善。
　　
　　当前围绕人事档案所有权问题必须采取的措施
　　
　　 我国现在社会各界普遍讨论人事档案所有权问题，实际上还是原有的人事档案制度给现在人们对于人事档案的利用和保管带来了种种不便而引发的，笔者以为讨论人事档案所有权关系是必要的，更主要的还是要在关注人事档案所有权的问题的同时采取一些具体可行的措施，保证在现有经济条件下既能确保人事档案得以更好地建立和保管，又能使其更好的为现有的人才流动机制服务。为此笔者查阅了一些相关资料，认为应该采取以下３个措施：
　　
　　 １． 国家必须加强人事档案集中管理
　　 既然我们明确提出人事档案所有权为国家所有，那么国家就应该采取有力的措施建立和保管好这些人事档案，对于那些人事档案管理中出现的丢弃档案及人事档案流失状况必须严格管理，防止再次发生。
　　 可以肯定地说现在出现的人事档案被丢弃、伪造、非法销毁的主要原因有两个：
　　 第一是档案法律法规的宣传力度不够，人事档案部门对人事档案的所有权为国家所有的宣传力度太小。这种状况其实不仅仅是因为档案管理部门宣传力度不够，主要还是现在的人事档案是被各个不同部门管理的，虽然档案部门是这项业务的主管部门，但是却无法实现对全部人事档案的实体管理权，也可以说是现有的人事档案的部门和条块分割管理制度造成了人事档案被丢弃、伪造、非法销毁的状况。
　　 第二是人事档案所有权在很多部门和一般社会人员的意识中被错误的认为是属于单位或是个人的。存在这种观点就是这些单位和个人都认为人事档案是在本单位或个人参与的情况下建立起来的，因此出现了不论是人事档案的形成单位还是保管单位都认为本单位的人事档案就是本单位，可以借此对本单位的个人的人事档案进行扣押或借此索取个人的提档费用；另外就出现了个人的人事档案在没有及时有效地被档案部门接收保管时被个人私自保管。这些情况相对于国家的档案法规而言都是违法的，必须花大力气整治，加强人事档案的所有权的宣传力度和改善对各个单位的人事档案的保管条件，明确在各个单位中个人、单位同国家在建立人事档案活动中的相对法律关系。
　　 对于国家来说，除重点建立和管好党、政、军机关的干部档案，国家公务员档案，特别是各级领导人员的干部档案外，要加强对国家各级综合档案馆的投入，扩大馆舍、加强设备和人力资源的投入，将一些破产重组的国有企业人员和其他一些保管条件差的单位的人事档案尽快集中到国家各级综合档案馆中，对一些相对重要的人事档案要提高保管水平。
　　
　　 ２． 建立各级国家人事档案管理中心，依托这种机构推进人事档案信息的网络化建设
　　 现有经济条件下，人事档案往往不是一个人一生完整的记录，可能就是一人一生有多份的人事档案，为了保证这些人事档案的信息能够准确、及时地被新的用人单位所利用及方便国家的全面管理，必须建立各级国家人事档案中心，建立全国的人事档案信息库，在全国范围内推行人事档案信息的标准化和网络化，为相关人员分配个人的人事档案帐号，便于个人的人事流动和用人单位掌握准确的个人信息及个人信用档案的信息采集工作。
　　
　　 ３． 国家出资扶持和积极推动建立一些具有现代管理水平的个人信用资信服务公司，在全社会大力推进个人信用体系建设
　　 既然人事档案在一部分人群中只具有阶段性，甚至说很多人以后难以具有人事档案，再加上私营、民营及外资企业出于管理成本的考虑也不大可能建立复杂细致的人事档案。个人信用资信服务公司完全可以接受有关部门和单位的委托，将其一些由不具备建立人事档案的单位所形成的个人人事记录材料中抽取相关的信息为个人信用评估体系服务，既满足了社会和用人单位对个人诚信的评定，也可以促进个人为获得良好的社会诚信记录和更好的工作职位而努力工作。
　　 这么做既可以弥补人事档案制度的不足之处，又可为相关的人事档案部门节约大量的人力、物力、财力，最终还为在全社会建立全面的社会信用体系打下重要基础。
　　 从国家对建立人事档案所制订的法律法规中所内含的人事档案的本人、人事档案的形成单位和保管单位以及同国家所具有的法律关系入手，我们明确了现阶段的人事档案的所有权和初步对人事档案的未来管理模式进行简要的分析后，我们希望今后的人事档案能够得到更好的保护和在今后为现有的人才流动机制提供更加优质和便捷的服务。

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