改革开放以来中国行政改革历程述略
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作者: 苑晓杰 程 悦
［摘要］本文以历时态的视角，梳理了改革开放30年来我国政府进行的6次行政改革，并结合我国社会主义市场经济和政治发展的现实情况，认真总结了我国行政改革的五条经验教训，概述了我国行政改革的新的发展趋向。
［关键词］中国行政改革；改革历程；经验教训；发展趋向
［中图分类号］Ｄ523［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2008）10－0017－03
党的十一届三中全会以来，我国政府先后进行了6次大的行政改革，每次行政改革都是在一定的历史和文化背景下进行的。回顾我国行政改革的历程，总结经验教训，展望发展趋向，对进一步贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会，加快我国行政改革，建立精简、统一、高效、规范的服务型政府，具有重要的意义。
一、我国行政改革的历史回顾
新时期我国行政改革经历了由浅层次到深层次、由单纯机构改革到综合配套改革、由改革旧体制到建立新体制的发展过程。这一过程大致可分为6个阶段：
第一阶段，从1978年12月至1987年10月，这是在传统的计划经济体制下进行行政改革的探索阶段。在这一阶段，我国改变了农村政社合一的“人民公社”体制，实行行政权与生产经营权的分离。同时政府机构进行了改革和精简，较大幅度地撤并了经济管理部门，加强了综合、调节、监督、法制部门，并且机构改革推行干部年轻化，规定领导职数，废除了实际存在的领导职务终身制，建立了干部离退休制度。据统计，国务院的工作部门由改革前的100个减少到61个。各部门的工作人员由原来的5．1万人减为3万人。省级党政机关从18万人减为12万余人；市县机关工作人员减少约20％。但由于这次改革是在经济、政治体制改革刚刚起步的情况下进行的，因而未能从根本上解决机构林立、职能重叠、人浮于事、效率低下的弊端。
第二阶段，从1987年１1月至1992年9月，这是为了适应社会主义有计划的商品经济发展需要而进行的行政改革阶段。这次改革明确提出了以转变政府职能为关键，要求按照政企分开的原则，使政府对企业由直接管理逐步转向间接管理为主。改革的成效体现在：在转变职能方面，下放了部分权力，将一些职能转移给了行业协会、联合会等各种社会经济团体，同时加强了决策、咨询、调节、监督和信息等属于中央政府的职能。结合职能转变，政府机构进行了精简。国务院部委由原来的45个减为41个，直属机构从原来的22个减为19个，非常设机构从原有的75个减为44个；人员编制比原来减少9700多人，约1／5。尽管这次改革找准了突破口，但由于建立社会主义市场经济体制的目标还没有在理论上完全明确起来，改革实践中职能转变进展缓慢，还没有对过去旧的经济体制下形成的行政管理体系造成大的冲击。
第三阶段，从1992年10月至1997年8月，这是初步探索建立与社会主义市场经济体制相配套的行政改革新阶段。这一阶段的改革以适应社会主义市场经济发展的要求为宗旨，改革的重点在于转变职能，理顺关系，精兵简政，改革的根本途径是实现政企分开。同时，以推行国家公务员制度为重点，全面推进机关、事业、企业人事制度的改革，并适应建立现代企业制度的需要，探索国有资产的管理体制。这一阶段的改革由侧重于下放权力转向制度创新，由改革旧体制转向建立新体制。经过改革，国务院各部委、直属机构和办事机构由86个调整为59个，各部门人员精简平均为20％左右。省、自治区党政机构由平均76个减为56个，直辖市党政机构由平均100个减为75个。市地县的党政机构，也按照中央的要求作了精简。各级政府机构人员约减少200万，占原有行政编制的23％。当然，由于经济体制改革刚刚明确建立市场经济体制的目标，很难立即使政府机构改革与之有机地结合起来，机构设置与市场经济发展的矛盾仍十分突出，因而改革必须继续向广度和深度全面进行。
第四阶段，从1997年9月至2002年10月，这是继续探索建立与社会主义市场经济体制相配套的行政体制的阶段。根据十五大精神，这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建立高素质专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这次行政改革的主要内容是：(1)按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实行政企分开。撤销了机械部、冶金部等全部专门的工业经济管理部门，原有部属企业直接面向市场。积极推进行政审批制度改革，为企业的发展创造宽松的环境。(2)按照精简、统一效能的原则，大力精简机构和人员。国务院实现了部委由40个精简为29个的既定目标，机关干部编制总数减少了一半。省级政府机构设置由平均55个减少到40个，人员编制平均精简47％，共减编7．4万。市县乡机关行政编制精简了20％，共精简人员89万。(3)按照权责一致的原则，调整和改组了职能严重交叉的部门，合并了相同相近的职能；清理整顿了行政执法队伍，鼓励和支持市县乡政府建立精干统一的执法队伍。(4)加强宏观调控职能和社会服务功能。将国家计委等综合经济部门改组为宏观调控部门，它们不再审批投资项目，不再划分基建投资和技改投资；培育和形成市场投资主体，建立政企分开的投资体制；适应经济和社会的发展，设立了劳动和社会保障部等具有社会服务功能的新部门。然而，由于中国社会主义市场经济体制仍处于建立和完善的过程中，这次改革仍是带有过渡性的，只不过是整个改革历程中的一个阶段和环节，将为进一步改革和发展创造良好的条件。
第五阶段，从2002年11月至2007年9月，这是为了适应建立完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署的需要，行政改革继续前进的一个重要阶段。这次行政改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次机构改革，国务院组成部门有28个，与改革前相比，国务院部门减少了1个。与1998年机构改革大裁员相比，这次改革重点不在裁人而在结构调整，即把政府职能转变作为改革的主题。从目前的状况来看，政府管了许多不该管、管不了也管不好的事，同时有些领域却是空白。其中要害还是政府职能没有转变到位。十届人大通过的《政府工作报告》对政府职能的认识和定位更加明确：“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府该管的事一定要管好，不该管的事坚决不管。”这次改革基本改变了计划经济时期形成的行政管理体制和组织机构，并逐步形成适合社会主义市场经济需要的行政管理体制框架。
第六阶段，从2007年10月至今，这是自根据市场经济需要进行行政管理体制改革以来，政府改革和行政管理体制改革思路的延续。根据党的十七大精神，这次行政改革的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共服务部门。这次行政体制改革与以往的最大不同，是不再把裁减人员和机构作为主要目标，而是把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府公共行政主体的服务职能。国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。
二、我国行政改革的经验教训
综观改革开放以来我国历次重大行政改革，目标是明确的，措施基本上是得力的，成效也是显著的，基本上适应了社会主义市场经济的发展要求。归纳行政改革的基本经验，主要有以下几个方面：
1．行政改革要立足中国特殊国情，坚持因地制宜，区别对待。一个国家的行政体制是由本国的政治、经济、文化、历史等因素决定的。我国是发展中国家，并且处于社会主义初级阶段，这就决定了我国政府的职能要广泛、复杂得多，决定了我国的行政改革必须从国情出发。我国经济发展有很大的不平衡性，发展水平由沿海到内陆到西部呈梯级状态，且每个地区、每个县市之间的发展水平也有很大差异。因此，我国在推进行政改革的进程中，要注重从各地实际出发，不搞一刀切，允许各地在遵循改革的总原则和方针的前提下，在改革的具体步骤和方法方面因地制宜。中央政府则根据各地情况的不同分类指导，使改革更符合各地实际。
2．行政改革要把转变行政职能作为行政改革的基本前提。行政职能就是政府职能，就是政府依法对社会公共事务进行管理活动所负有的职责和功能。这种功能，从静态的角度看，是指政府在对国家事务管理中所具有的职责。它规定了政府作用领域和管理范围，明确了政府的基本职责。简言之，就是政府应承担什么。从动态的角度看，是指政府在国家事务的管理中应发挥的作用。从行政职能所包含的内容来看，它在行政管理中处于很重要的地位。它贯穿于行政管理的方方面面。而其中最为突出的是行政职能决定着行政组织的建设。也就是说，行政组织是围绕着行政职能构建的。行政机构又是一个庞大的复杂系统，这个系统究竟应当设置多少机构，每个机构需要多少人员编制，都应当根据职能来决定。因此，行政职能决定着政府机构的设置、层次和运行方式。
3．行政改革要同经济体制、政治体制的改革配套进行。在一个国家内，行政改革不可能孤立地进行。它总是与一定条件下的经济体制、政治体制的改革紧密地结合在一起。行政体制改革与经济体制的改革有着十分密切的联系。因为经济体制改革直接涉及政府管理经济的体制和方式，甚至可以说是行政改革的重要组成部分。我国是社会主义国家，实行公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度，这就决定了政府的经济职能在整个行政管理中占有突出的地位。我国的改革事业首先是从经济领域、经济体制开始的，这就决定了中国的行政改革不能游离于经济体制的改革之外而孤立地进行。同样，就行政改革与政治体制改革的关系而言，虽然，政治体制作为一个国家政治制度的直接表现形式，它的改革，主要涉及的是国家的政治设施、政治规范及其运行机制，改革的目标是政治民主。而行政改革，通常主要涉及政府管理，改革的目标主要是效率，尽管它们两者在价值目标与涉及范围上存在着上述的界限，但行政改革毕竟与政治体制改革有着不可分割的内在联系。因为用马克思主义的基本观点来看，一个国家的行政体制总是从属于这个国家的政治体制的。既然如此，那么，行政改革也同样不能离开政治体制的改革而单独进行。实践证明，行政改革同经济体制、政治体制的改革配套进行是行政改革取得成功的一条基本经验。
4．行政改革要广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验。任何国家的政府管理，作为一种极其复杂的社会活动，在其历史发展的过程中，积累了为全人类所共同需要的成功经验。如在社会主义市场经济条件下，怎样充分发挥政府的作用问题，就可以学习和借鉴日本政府如何运用自身的行政指导能力来管理经济的某些成功经验。这些经验归结到一点，就是发展中国家在经济发展的初级阶段，不能过分依靠健全的市场机制，政府强有力的指导是十分必要的，尤其在发展对外贸易和开拓国际市场方面，必须发挥国家整体协调作用。所有这些对我国政府在经济管理中，如何从我国国情出发，建立既能克服计划经济条件下政府管理经济中的弊端，又能体现在市场经济条件下政府有力指导作用的模式，无疑具有借鉴作用。邓小平曾毫不讳言地指出：“经济管理、行政管理的效率，资本主义国家在许多方面比我们好一些。”［1］这实际上是要求我们在行政改革中要注意吸收借鉴西方发达国家适应社会化大生产和科学技术新发展的行政管理体制、管理方法、管理经验。
5．行政改革既要积极大胆，又要稳妥慎重。进行行政改革要积极大胆是行政改革在整个改革开放和现代化建设中的重要地位和作用决定的。行政改革作为政治改革中关键的一环，涉及的问题大，必须积极大胆地进行，“决心要大”，“不能犹豫，不能妥协，也不能半途而废”，“因为没有别的选择”。［2］但是另一方面也要看到行政改革是一个复杂的系统工程。首先它要广泛地触及人们的利益，它能给绝大多数人以至全体公民带来长远的根本的利益，也会使一些人在一定时期内相对地甚至绝对地丧失一些经济利益和政治利益。“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍。”［3］其次，行政改革是行政系统不断适应内外环境的过程，它要不断面临新情况和解决新问题，不应该被期望一次完成，也不可能找到一劳永逸的方案。因此改革不能急于求成，一定要慎重从事，扎扎实实，稳步前进，要有领导、有计划、有步骤、有秩序地进行。
三、我国行政改革的发展趋向
行政改革是一项非常复杂的系统工程，不可能一蹴而就。前一次行政改革总是为后一次行政改革打基础。2002年以来的行政改革以“三个代表”重要思想为灵魂，对前几次行政改革进一步深化和完善，呈现出新的发展趋向。
1．以社会主义市场经济为取向的行政改革。社会主义市场经济是我国行政改革的逻辑起点，它要求我们在行政改革中正确处理好政府与市场的关系。在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变，起好“掌舵”作用、催化剂作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用；也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。
2．以制度创新为途径的行政改革。制度创新是现代经济增长的带根本性的原因。在全球市场竞争中，除了技术、资本等生产要素的优势之外，有效的有活力的政府制度安排，能够大大降低生产成本，带动经济增长。制度创新首先需要更新政府治理理念，即由管制行政理念转变为服务行政理念，由全能行政理念转变为有限行政理念，由人治行政理念转变为法治行政理念，由封闭行政理念转变为开放行政理念，由传统效率行政理念转变为现代成本效益行政理念。这些理念是总结我国行政改革正反两个方面的经验教训，又汲取和借鉴了国外先进的行政改革经验，得出的重要原则。这些理念将贯穿于我国行政改革的全过程中，全面贯彻这些理念，我们在行政改革中就能争取主动权，少走弯路。
3．以提升政府能力为核心的行政改革。行政改革归根结底是个如何提升政府能力，建设公共服务型政府的问题。政府能力是指国家行政机关在既定的国家宪政体制内，在合理配置政府的权力结构及其职能结构的基础上，通过制定和执行积极而有效的公共政策，通过为社会公众提供广泛而良好的公共物资和公共服务，有效管理社会公共事务，维护社会公正和秩序，进而更有力地促进社会经济快速、均衡、持续发展的能力。我国政府通过行政改革需要提升七个方面的能力，一是改革创新能力；二是向社会公众全面提供公共物品和公共服务的能力；三是人力资源开发能力；四是依法行政能力；五是借鉴国外行政改革经验的能力；六是应变突发事件的能力；七是承担责任与坚守诚信能力。［4］
4．以实现行政管理现代化为目标的行政改革。行政管理现代化是我国整个现代化过程中的重要组成部分，是人类社会现代化发展对公共行政管理提出的现实要求。我国的行政管理现代化，从根本上来说是在社会主义市场经济发展的推动下进行的，其动力来源于经济的发展。行政管理现代化主要包括行政职能的现代化、行政组织结构的现代化、行政决策体制的现代化以及行政人员的现代化。我国行政管理现代化的实现必须从我国的实际情况出发，制定适合我国国情的行政改革、行政发展的战略。同时，我们又要注意同世界上其他国家的行政发展经验进行必要的交流，取其精华为我所用。
参考文献：
［1］［3］邓小平文选（3）［Ｍ］．北京：人民出版社，1993．
［2］邓小平文选（2）［Ｍ］．北京：人民出版社，1994．
［4］苑晓杰．经济全球化与中国行政改革［Ｍ］．黑龙江：黑龙江人民出版社，2007．
责任编辑王安庆
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