社会管理创新的行政法思考

来源:用户上传      作者: 陆振华 方仕根

　　[摘要]社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式、方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者过程。行政法视野下实现社会管理创新的路径为：结合行政组织法律制度的转变，实现社会管理主体的创新；以人为本，解决民生问题；综合运用多种管理手段，转变管理模式；加快完善社会管理的法律体系；完善社会纠纷解决机制。
　　[关键词]社会管理；社会管理创新；行政法
　　[作者简介]陆振华，方仕根，广西八桂律师事务所律师，广西南宁530022
　　[中图分类号]C193　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2011)10-0102-04
　　
　　推进社会管理创新是当前确保国家安全、维护社会稳定、加快法治进程以及保障公民权利的一项重要工作。从行政法的角度出发，推进社会管理创新、提高社会管理水平，探索出一条符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路。这也是我国深化经济、政治和行政管理体制改革，推动行政民主化建设，发展新行政法制和行政法学的题中应有之义。
　　
　　一、社会管理与社会管理创新概念的界定与分析
　　
　　(一)　社会管理概念的界定与分析
　　社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列的社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。
　　社会管理的领域非常广泛，包括城市社会管理、农村社会管理、社区管理、社会社团组织管理、社保管理以及流动人口管理等传统的、新型的甚至未来型的社会管理。对于行政法价值分析来说，并非只有作为政府职能之一的社会管理才有意义，其他主体以及社会自身的管理也具有重要的意义，尤其是对于现代国家所普遍致力追求的协治或者善政目标来说，其他主体以及社会自身的管理具有重要的权力配置、资源优化和制度架构的导向性意义。
　　
　　(二)　社会管理创新概念的界定与分析
　　社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式、方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新可区分为更新意义上的社会管理和创造意义上的社会管理。
　　
　　二、行政法视野下实现社会管理创新的路径
　　
　　(一)　结合行政组织法律制度的转变。实现社会管理主体的创新
　　改革开放以来，我国逐渐实现了由“全能政府”向“有限政府”的过渡，但总体来说，我们社会管理主体单一的问题还没有得到解决。社会是由各社会组织、团体、企事业单位、基层组织等组成的。事实证明，社会组织和企事业单位的自律、自治，基层村民、居民组织的自治，是达成良好社会管理的极为重要的方面。现代社会管理绝不可能单独依靠政府来完成。
　　1.加快建立法治的有限政府，为社会发展赢得独立自主的空间。法治政府是有限有为、廉洁透明、诚信负责、高效便民的政府。社会建设和社会管理与法治政府建设结合起来，特别是政府要在法治的框架内发挥社会建设和社会管理的作用，按照法治政府的要求推进各项工作。逐步还权于市场，将社会资源配置任务主要由市场机制完成，特别是在土地征收、房屋拆迁等方面实行市场化运作，防止以公共利益的名义与民争利，避免社会矛盾的发生；逐步让权于社会，尊重公共自治，着力探索公共服务社会化制度，将具有公益职能的事业单位从政府部门剥离出来，专门成立公共服务社会机构，代替行使公益职能，同时通过购买服务等方式鼓励多元主体提供公共服务，政府职能部门从对所属事业单位的具体管理转变为定规划、定政策、定标准和监督检查。
　　2.健全社会组织的法律制度，促进社会组织规范发展。法治化管理既是社会组织活动的有效途径，也是促进社会组织发展及有序参与政治生活的重要手段。依法对民间组织实施管理，一方面保证了民间组织在正常的法治秩序中活动，维持了社会的基本团结与稳定，另一方面也可以让社会组织根据法律保护自身权益，协调其与政府相关部门及其他社会团体的关系。因此，要进一步完善法律制度，从法律制度上支持和规范社会组织的发展，改善社会组织的生存和发展空间。通过法制建设，进一步明确和规范社会民间组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部法律制度、人员保障、权利义务以及与政府、企业的关系等。让社会组织在法制健全、政策支持、公众认同的环境里发展并且发挥独特的作用优势，成为一支独立于政府与企业之外的相对独立的社会力量，健全协调利益关系化解矛盾的作用机制，增强社会的管理和服务功能。
　　3.加强公民政治参与的制度化建设，探索公众广泛参与的社会治理模式。在充分保证宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民政治参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民政治参与经常化、制度化、规范化。着重加强两种公民政治参与的主要制度建设：一是建立健全立法与重大行政决策公众参与机制，凡是与公民利益直接或间接相关的重大行政决策，都通过听证、协商、辩论、谈判等渠道，直接听取公民的意见，使决策做到民主化、科学化、公开化，同时通过举行立法听证、法律草案全民讨论等途径，影响法律制度的立、改、废；二是通过其他各种渠道向立法机关、行政机关提出建议和意见，定期不定期地评测政府的活动。健全和完善公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度、监督制度等，使这些制度成为公民有序参与政治的法律机制，发挥其应有的作用。
　　
　　(二)　以人为本。解决民生问题
　　近几年来，我国进入了矛盾多发期，各种群体性事件层出不穷，与之相应的，是“维稳”成本的大幅度提高以及“越维越不稳”的恶性循环。要想化解社会矛盾，“堵”这条路是走不通的，应当从源头上减少和化解矛盾，解决当前民生问题。
　　当前，随着我国市场体系的初步建立，利益分

配的格局已经出现了较为严重的分化，中国社会已经形成了以失地农民、进城民工、城市下岗职工、拆迁户等为代表的位于社会底层的弱势群体。他们不仅缺乏在市场中致富的机会与资源，就连自身的合法权益和生存的基础资源也屡遭侵害。一个显而易见的事实是，当前各类群体性事件的“主力军”就是弱势群体。若不从根本上解决利益分配的失衡问题，一味以稳定为名压制合法的利益表达，不仅无助于纠纷的解决，反而会使社会更不稳定。
　　解决民生问题，一靠投入，二靠创新。从创新的角度讲，应该包括收入分配机制创新，合理的分配机制，能够平衡城乡之间、行业之间、地域之间不合理的收入差距，增加城乡居民，尤其是弱势群体的基本收入；就业渠道创新，开放民间投资领域，形成鼓励创业，以创业带动就业的新机制；社会保障机制创新，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。当然，还有社会管理创新，将社会管理建立在“以民为本”的基础上，更新社会管理理念，扩大社会管理主体，转变社会管理方式，将社会管理纳入依法治国、依法行政的轨道。
　　
　　(三)　综合运用多种管理手段。转变管理模式
　　面对社会管理领域出现的新问题、新情况，单纯依靠行政手段很难有效完成社会管理的目标。社会管理主体的多元化，不同利益诉求的产生，必然要求社会管理方式的多样化。今后的社会管理应当是参与型的社会管理，不同的利益群体或者代表参与到社会管理当中，充分发挥各种力量的优势，实现由单一的行政管理模式向综合运用行政、经济、法律、政策、道德、科技等多种手段进行社会管理的模式转变。在社会管理的过程中更多地运用服务性的手段，要尽最大可能保护各方利益主体的合法权益，特别是弱势群体的合法权益需要给予重点关注和保护，尽可能选择对公民权益影响最小的方式和手段进行社会管理，能够运用说服教育等柔性管理手段实现管理目标的，就不用强制性的刚性管理手段。在社会管理的过程中，要把被管理对象当作平等主体对待，平等协商。一些社会管理的有效手段和制度应当常态化。我们常常习惯于用搞运动的办法来实现某一方面的管理，虽然威力大、见效快，但制度化的常态管理必须跟上，否则时过境迁，恢复原状，只有阶段性意义。
　　社会经济变革给社会管理带来挑战的同时，也为社会管理手段的创新带来了机遇，多媒体、信息化、互联网这些技术手段完全可以充实到社会管理当中，建立信息化的社会管理模式，能够提高社会管理的效率，促进社会管理目标的实现。依法引导虚拟社会有序发展，既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要高度重视和评估舆情影响，正确引导网上舆论，维护网上秩序。着重提高对司法个案、突发事件的网上引导能力。其中包括与新闻宣传部门沟通机制、政法维稳宣传舆论工作联系会议制度、网上舆情监测研判机制、重大案件事件快速反应机制、网上舆论引导机制等，同时不断完善网络业务管理政策，优化网络应用结构，积极稳妥逐步推行网络实名制等，充分利用法律手段，依法保证互联网健康有序发展。
　　
　　(四)　加快完善社会管理的法律体系
　　实现社会主义法治的前提和基础是有法可依，而社会管理领域法律、法规的滞后甚至是缺失，将会阻碍我国社会管理的有效运行。首先，着力建立健全民生领域的立法。具体而言，就业、教育、分配、社保、医疗、稳定六个方面的法律法规建设需要重点关注，特别是有关生存权和平等发展权等基本人权方面的立法需要加强。其次，作为社会管理新兴主体的社会组织和自治组织的立法也需要加强和完善，特别是目前还没有一部专门的社会组织管理方面的法律，村民委员会、居民委员会、社区这些社会管理的基层组织的法律属性、职能和权限以及与相关党政机关的关系也急需在法律层面上予以明确。最后，行政机关是社会管理最重要的主体，承担着主要的社会管理工作和任务，行政权力行使的好坏直接关系着社会管理的成败，因此，从规范行政权的运作的角度来讲，一部统一的行政程序法显得尤为重要。公正、公开、参与、诚信的行政程序能够为行政机关合法合理的行使行政职权设置一个基本的规则，从而保证社会管理的有效实施。
　　重点要完善权力运行机制、公众参与机制、纠纷解决机制和社会保障机制。完善权力运行机制主要是规范行政权的运作，深化行政管理体制改革，将政府的社会管理职能转变到通过制定社会政策和法规，依法管理社会组织和社会事务、调节收入分配、维护社会稳定、应对公共危机等方面，把更多的资源转向公共服务领域；完善公众参与机制。主要是扩大公众参与的范围和途径，建立健全公众广泛参与决策的机制，促进决策的民主化、科学化，继续加强政府信息公开和政务公开，监督行政权力的运行；完善社会矛盾纠纷解决的机制，提高司法权威和公正，主要通过法律途径解决社会矛盾纠纷，注重从源头上化解社会矛盾；建立健全社会保障体系，完善社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置，重点关注弱势群体的保护以及农村居民的医疗保险和养老保险的建立。
　　
　　(五)　完善社会纠纷解决机制
　　随着经济建设的快速发展和城市化进程的加快，各类社会矛盾纠纷日益增多，并且呈现出一些新的特点：矛盾纠纷的双方以个人同组织、公民同干部之间的纠纷为多数；矛盾纠纷多为涉法纠纷；群体性纠纷突出，对抗程度增强。而面对不断产生、不断变化的社会矛盾纠纷，我国现有的纠纷解决机制显得力不从心。许多社会矛盾纠纷不是通过正常的法律途径解决，而是更多地通过信访或者其他非法律途径解决。社会转型时期存在的社会矛盾纠纷量大面广、复杂多变，这与转型时期的利益诉求多元化、认识观念冲突、城市化进程过快、人流物流猛增是分不开的，在一定程度上也是不可避免的，当然，行政权力的滥用，司法的权威性不高，独立性不强也是我国目前社会矛盾纠纷解决不畅的重要原因。
　　在我国，解决社会纠纷的法律制度体系应当包括：调解、裁决、仲裁、复议、诉讼、信访和基层设置的专门纠纷解决委员会制度。这些纠纷解决机制应当分为三个层次：调解和基层设置的负责行政纠纷解决的专门委员会制度位于第一层次；以行政机关作为纠纷解决主体的裁决、仲裁和复议等准司法性的制度位于第二层次；诉讼位于第三层次。要把三个解决纠纷的法律机制形成为一个体系，大量纠纷都应该通过第一、第二渠道得到解决，法院作为公平正义的象征，应当成为社会纠纷解决制度体系中的最后一道防线。此外，信访制度是建国以来形成的一项纠纷解决制度，在社会纠纷解决制度体系中，可以将信访制度作为前述三个层次的补充。
　　着力解决直接关系到社会管理创新的源头性、根本性和基础性问题。重点推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等困难，探索“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理新模式；发动各种社会力量，加强对刑满释放解除劳教人员、社会闲散青少年、吸毒人员等特殊人群帮教管理；以城中村、城乡接合部为重点，整治先行、服务到位、管理落实，努力使其成为经济发展、环境改善、安全和谐的地方。
　　
　　三、结语
　　
　　行政法视野中的社会管理创新尤其强调须依法推进、依法保障、依法确立相应的规范，依法建构相应的机制和制度。当代社会管理的创新始终要求加强法治建设，唯有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益，才能真正构建参与型行政、互动型、参人型乃至自治型社会管理，实现社会主义和谐社会的价值形态。国家行政总的发展趋势是从以消极行政、干预行政、管制行政为主转向以积极行政、给付行政和服务行政为主，从政府一元化的行政管理转向多元化、多中心的公共管理社会治理。
　　
　　[责任编辑：周志华]

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