吉林省环境治理对策研究

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　　【摘要】作为传统的老工业基地，近些年来吉林省以消耗资源谋求发展的粗放式增长模式付出了较为严重的环境代价，大气、水体、土壤等环境承载容量几近饱和，城镇污水、垃圾处理及重金属防治工作压力逐年加大，环境保护治理体系、能力与存在问题亟需解决与完善。
　　【关键词】吉林省;环境治理;污染防治
　　
　　一、吉林省环境污染治理的难点
　　（一）偏重型结构导致工业污染加剧，节能减排难度加大
　　一是工业污染加剧。由于受到自身的经济基础和地域条件限制，吉林省的结构性污染问题比较突出，作为我国重要的老工业基地，工业不仅在三次产业中占据主导地位，而且结构重型化特征明显。工业能源消费一直是吉林省能源消费主力，规模工业综合能源消耗总量在产业能源终端消费中所占比重始终排在第一位，并呈现逐年上升的趋势。工业作为能源消耗和污染排放的重点领域，对能源的消费需求在短时期内不会出现断崖式下降。2017年，吉林省六大高耗能行业增加值比上年增长4.6%，占规模以上工业增加值的比重为22.9%。重工业比重长期居高不下，汽车、化工等原料型、高耗能的产业发展特点突出，造成污染物排放集中。此外，印染、电镀等行业污染也比较严重，加之多年形成的国有经济管理模式和能源约束，使得工业产业结构优化的进程变得缓慢而艰难。二是能源消费结构不合理。降低高耗能行业投资比重的关键因素之一是提升能源利用效率，能源利用效率的提升不仅是减少能源消耗、实现节能减排的重要手段，同时也是实现我省清洁低碳、绿色发展最为现实和成本最低的有效路径。吉林省能源供需矛盾突出、能源利用效率低等诸多问题的日益严重，成为吉林省环境污染防治水平提升的瓶颈。
　　（二）环境污染治理投资规模较小，投资结构有待优化
　　环境污染治理投资的投入产出结构有待优化，投资效率不高，环保资金在环境保护中的作用没有真正发挥出来。环境污染治理投资机制建设急需加强，资金投入机制以及各投资渠道的建设与维护、投资结构的合理规范以及投入产出效率的衡量机制等各个环节仍待改善。吉林省目前的环保投资力度仍然不够支撑环境与社会经济达到良好协调，环保投资并非一味的追求高强度，而是要在一定的水平下通过提高投资效率、提升工艺水平等来改善环境质量。首先，投资结构有待优化。调研中我们了解到，在吉林省环保投资结构中，城市环境基础设施建设投资所占比例较高，在城市排水、园林绿化、电力等方面的投资比重较大，但工业污染治理投资比例不高。2017年，水利、环境和公共设施管理业投资增长率为15.3%，较上年下降8.4%;占GDP比重为8.3%，2016年比重为7.8%，虽有小幅增加，但从投资总额和比重来看仍较低，没有建立起与地区生产总值之间的互动联动机制，因此无法保证其在GDP中比重的稳定性。其次，投资规模有待提升。由于环境污染治理压力不断增强，环境污染治理资金的投资规模并不能完全满足环境治理的需要，环境污染治理投资对环境保护的推动作用没有发挥出来，环保部门心有余而力不足，加之大部分企业并没有用于污染排放的治理及环境保护技术研发的专项资金。
　　（三）環境污染压力不断增强，环境承载能力接近极限
　　目前，我省仍属于经济欠发达省份，工业化和城镇化的历史任务尚未完成，扎实推进新一轮老工业基地振兴、着力稳定经济增长、努力实现可持续发展仍是当前的首要任务。目前，吉林省面临的环境压力依然较大。一是环境污染压力增强。环境污染在很多地方没有得到足够重视，环境恶化的趋势还在加剧，部分地方政府为解决就业和收入等问题，不得不继续引进高排放、高污染企业，粗放生产经营现象比较普遍，能源使用效率较低，而环境对经济的负面影响力是短期无法预测和评估的，改善环境质量的艰巨性、复杂性、长期性和持续性不容忽视。以大气污染为例，PM10、PM2.5和重金属污染等是对人体有直接危害且危害较大的污染物，尤其是城市PM2.5的主要来源是机动车尾气排放，而机动车消费将保持长期持续增长，随着城市空气环境 （雾霾天气）不断恶化，加大机动车污染减排在政府污染物减排工作中的力度迫在眉睫。此外，在调研中我们发现，部分城市2018上半年水环境质量达标工作滞后。2018年9月，生态环境部重点针对年度水环境质量约束性目标召开了2018年上半年水环境质量达标滞后地区工作调度会，四平市在滞后地区名单中，四平市水环境质量改善不明显，甚至呈恶化趋势，劣Ⅴ类断面数量较多，距离年度目标差距较大。二是环境承载能力接近极限。吉林省长期存在的轻重工业发展不平衡的现象，高耗能、高排放和产能过剩行业盲目过快增长，钢铁、造纸、化纤、石化、煤炭开采及洗选和农副产品加工行业等高污染排放行业增加过快，单位GDP能耗较高，主要污染物排放量仍处于高位运行阶段，远远高于环境容纳水平，这些污染物将通过各种方式影响生态系统，破坏或降低生态环境的恢复力和生产力，进而影响经济社会的发展和人民群众的生产生活，大部分地区的环境承载能力将达到或超过上限。如何妥善处理经济发展和环境保护之间的辩证关系，变“两难”为“双赢”，努力走出一条绿色循环低碳发展的道路，从根本上缓解资源环境瓶颈制约，是当前我省亟待解决的重大课题。
　　（四）环境基础设施建设滞后，环保科技水平有待提升
　　一是吉林省部分地区环境基础设施建设相对滞后。一些地区环境基础设施建设存在总量小、标准低、运行管理粗放、整体效率较低等问题。环境基础设施和服务设施配套不全，针对环境基础设施薄弱环节的资金投入不足，而且融资规模较大，无论是垃圾填埋场、垃圾焚烧厂、污水处理厂等，其投资规模相对较大，建设、维护所需技术含量高，依靠政府财政很难实现高技术含量的建造和市场化的经营。由于环境污染的历史积累和环境容量的限制，设施的减排指标已经无法满足居民的要求，城市环境基础设施建设与环境保护无法达到和谐统一。在实地调研中，一些县城和小城镇排水设施中雨污合流管道比例过高，配套管网能力不足，实际运行负荷率不高，一部分超过3万人的城镇没有污水处理厂。此外，生产生活废弃物回收率和综合利用率偏低，难以形成防污减排能力。二是环保科技水平有待提升。企业在环境保护上的技术研究进展较慢，企业自主研发、自主创新中的核心竞争力没有发挥出来。环境保护产业是一个关联性强的产业，基本涉及各个行业和部门，而单个企业进行的技术创新大多针对某一具体领域或者具体技术问题，而只有从产业层面实施技术创新，促进产业层面的技术升级，以某一产业中的核心企业作为带动点，相关企业以及产业共同体共同参与的、有组织的、协调进行的具有规模性的技术创新活动，才是针对环保技术有规模和有计划的产业层面的技术创新。 　　二、 吉林省环境污染治理的政策建议
　　（一）优化结构，全力协调经济增长与环境保护
　　首先，努力实现产业结构转型升级。在吉林省整体经济发展过程中，重产值轻社会发展，重速度轻环境保护的态势没有得到根本转变，三大产业结构比有待优化，第一产业占比、第二产业占比、第三产业占比对环境污染治理投资总额有不同影响，而第二产业占比对环境污染治理的难度和压力有重要影响，可见，在产业结构调整中，应着重提升第三产业比重，实现产业的高附加值，进而实现产业结构的优化升级。其次，鼓励技术创新。能源使用效率越高，越有利于节约能源和降低單位产出的污染排放，在生产过程中采用节能减排技术，逐渐淘汰重污染企业，发展循环经济，实现绿色生产，减少对环境的污染。从产出末端角度看，应减少污染类的产出，降低污染型产出的比重，优化产出结构和提升产品附加值;从要素投入角度看，虽然环境消耗可增加产出，但过多使用环境要素也会产生更多污染，应通过技术创新降低投入要素中环境要素的比例，加快技术、资本和劳动要素对环境要素的替代，提高环保标准，鼓励企业通过技术创新来适当减少环境要素的使用。最后，区域协同环保。经济活动是污染的主要来源，经济发展协同环境保护是污染联合治理的关键，应形成地区经济协同为主、政策管理协同为辅的联合治污格局，政策和管理上的联动可取得治污短期效果，长期看，协调地区间的产业结构、发展规划等经济因素才是污染治理的关键。
　　（二）有效聚合，逐步拓宽环保资金来源渠道
　　城市发展应以人为本，人居环境改善是城市发展的重要内容，环保治理投入既可直接改善城市环境，还可提高劳动生产率。吉林省的环保投资从总量上看虽在不断增长，但总体上还不能满足现代环境和经济发展的需要，需要增加环保占比，尤其是空气污染和固体废弃物方面的投入。具体实施应从以下几个方面着手：一是应不断加大环保资金投入力度，探索建立环境治理基金，推动环保重大项目建设。进一步明确基于政府投资与社会不同投资主体的环保投融资政策改革重点与方向，研究制定金融机构环境保护投入引导机制，民间资本、外资环保投入引导机制等。二是创新环保投融资机制，吸引社会资本进入生态环境保护领域，推进投资主体多元化，建立健全政府、企业、社会共同参与的多元化的投融资机制，拓宽融资渠道。构建政府和社会资本合作机制，在污水处理、垃圾处理、供水、环境治理等环保项目中推广有利于引导社会资本进入的PPP模式，解决资金及盈利模式难题。逐步建立完善区域性环境污染生态补偿机制，奖优罚劣，将环保治理的政策要求有效转化为节能环保的市场需求，加快全省环境污染治理步伐。
　　（三）多措并举，着力推进社会化防治新模式
　　一是创新环境污染治理模式。随着吉林省在法律层面对环境污染治理提出了新的标准和要求，创新环境污染治理模式已经迫在眉睫，为了适应新常态下的高标准高要求，应建立将社会资本引入环境保护领域的市场化机制，即以市场化、专业化、产业化为导向，营造有利的市场和政策环境，通过改进政府管理和服务，健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场，吸引和扩大社会资本投入，打破“谁污染、谁治理”的传统模式，建立污染者付费、第三方治理的治污新机制，不断提升污染治理专业化水平和治理效果。二是引入市场机制。将环保服务纳入政府集中采购目录，并结合环境管理的规范，制定统一的准入门槛，进一步扩大对污水处理、垃圾无害化处理、环境监测、信息服务等领域的市场化程度。同时，切实加强组织领导，出台相关配套支持政策，鼓励环保机构采取向社会购买服务的方式，获取环境保护资源。实现环境保护领域市场机制的引入，除了环境污染第三方治理模式的实现，建立排污权交易制度也是一条有效途径，通过市场调节的方式调剂污染物排放量，以实现整个区域环境保护最优的目的。
　　（四）深入调研，切实强化环保科技支撑
　　环境污染治理作为经济发展中越来越重要的问题，亟待有效解决，而环保科技进步是推动环境污染治理效率提高的关键动力，进而推动环境保护产业的发展，即通过提升环保科技水平来增强污染治理能力及产业结构优化等。第一，充分发挥科技对环保工作的引领、支撑和保障作用，加强省内环境科研机构能力建设，提高重大基础环境问题、实用环保技术及环境经济政策的研究能力。第二，结合环保科技重点发展领域和优先主题，积极开展资源循环利用、农业面源污染防治、污水深度处理、生态修复、主要污染物减排、环境监测预警、环境风险评估等关键技术研发，开发适应北方寒冷地区的污染控制、生态保护和环境风险防范的高新技术、关键技术、共性技术，研发适合我省省情的低成本的氮氧化物控制技术，以及重金属、持久性有机物和危险化学品的环境风险控制技术。第三，促进产学研相结合，培育环保技术研发风险投资，鼓励扶持环保企业自主创新和引进、消化国内外先进适用环保高新技术，提高环保企业的核心技术能力和市场竞争力。第四，强化环保科技基础平台建设，将重大环保科研项目优先列入国家科技计划，积极组织对重大关键和共性技术的科技攻关，加快科技成果转化，积极推广先进适用的环保技术，重点发展以脱硫、脱硝等减排设备和环境监测设备为主的装备制造业，鼓励环境设施的社会化建设运营，以环境影响评价、环境技术研发与咨询、环境工程服务、环境风险管理为重点，推行环境监测社会化试点，大力发展环保服务业。
　　作者简介：
　　姚震寰（1982.6-），女，吉林梅河口人，硕士，副研究员，吉林省社会科学院，研究方向：区域生态环境。
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