高质量发展背景下地方政府融资模式及债务可持续性研究
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作者:刘颖
摘 要：由于改革开放带来的经济迅速发展，地方建设资金需求不断加大，地方政府债务规模和财务风险随之膨胀，逐步威胁财政的稳定。介绍了地方政府债务与风险的定义，对地方政府的债务风险做出评价，分析了我国地方政府性债务问题形成的根本原因和地方政府举债及维护债务可持续性的重要性，分别从地方政府债务风险的概念、缘由、管控，以及四种融资模式和其风险等方面展开了叙述。
关键词：地方政府债务;融资模式;风险管理;可持续发展
0 引言
改革开放带来我国工业化和城镇化建设迅速发展，各项社会事业和综合国力也得到了提升。根据国家统计局公布的2006年到2010年我国统计数据显示，国内GDP每年以11.2%的平均速度持续增长，国内生产总值中城镇基础设施建设占重要地位，五年累计完成投资22.1万亿元，基础建设主要集中在铁路运输行业、城市交通运输行业、环境、水利和公共基础设施、能源与农业、煤炭资源开发等行业。投资规模扩大同时带来了巨大资金需求，地方政府为筹资经济建设所需资金，通过各种渠道举债从而积累巨额的地方政府性债务，一旦这些债务到期无法偿还便会引发各方面风险。
1 我国地方政府债务基本情况
以中国安徽为例：改革开放以来安徽省生产总值在2017年已经达到27018亿元，比改革开放前的114亿元增长了近50倍，实现了经济水平的大幅增长。在投资规模上，2017年的投资规模为29186亿元，而1987年仅仅为13.1亿元，随着投资规模的增长，安徽省整体债务在2008年到2017年的十年中从240.52亿元上升到1661.56亿元，增长了将近七倍，政府的财政投入是地方经济建设的基础，然而财政支一旦超过了财政收入，往往出现财政赤字，这使得政府不得不通过大量融资来支持经济发展，由此安徽省的债务水平在1987年之后也不断提升，表1为收集整理数据得到。
由表1分析可知，安徽省整体财政收入和地区生产总值每年递增，GDP增长率维持在10%左右，财政收入增长率有所下降，从2008年的33.28%到了2017年的5.23%，而债务水平从2008年的240.52亿元增加到了2017年的1661.576亿元，十年间增加了大约七倍。综上所述，安徽省整体经济增长速度缓慢，债务水平的增长速度则较高，整体相对稳定。
结合全国各地方政府債务问题来，主要有以下几个方面特性：
（1）债务规模大、形式多样。因为地方政府的自有资金不能满足建设投资需求，其只能依托各种渠道举债筹集资金，加上缺乏合理且高效的债务管理，债务风险逐渐增大。截至2017年全国各地方政府性债务余额达到了16.47万亿元，规模庞大的同时，地方政府性债务不限于省一级地方政府，而广泛分布于各个市、县级、乡级政府。
（2）隐性债务多、总体透明度差。从国家审计署2013年公布的审计结果来看，纳入地方性政府的融资平台部分比例不高，但违规担保、违规举债很有可能会形成隐性债务，隐性债务也来源于融资过程中存在的超越地方财政承受能力的违规融资、违法担保的现象。2015年新《预算法》颁布之后，法律上认可了地方政府自主发行债券融资的行为，但是之前存在的大量未透明的债务尚未得到处理。同时，由于地方政府没有强制信息披露机制，隐性债务数据难以直接取得，许多数据涉及政府秘密导致这部分数据难以收集。
（3）总体风险可控、局部风险凸显。截至2016年末，我国地方债务余额为15.3亿元，加上归入预算管理的中央国债余额12万亿元，总债务为27.3万亿元。2016年国家统计局对外公布的GDP为74.4万亿元，由此可计算出政府的负债率为36.7%（债务余额÷GDP），答案低于欧盟警戒线60%，由此可看出地方政府总体风险是可控的，反观局部，有的地方政府存量债务规模巨大且偿且债能力不足，导致个别地区甚至出现了债务违约的现象。
2 地方政府债务风险成因
（1）缺乏统一高效管理。虽然中央政府已经对地方政府债务问题给予了高度重视，各有关部分也多次下达了规范地方政府筹资的文件，针对地方债务也有专项审计。但是现今我国各级地方政府多数债务融资广泛分散于各部门与其所属单位，使得地方政府债务负债总额统计困难，且我国没有建立全面一体化的债务统计标准，这些都使得中央无法统一有效的管理地方政府债务，各种违规举债的行为仍然不断发生。廖凡（2014）提出对地方政府举债融资行为监管和约束不足、政府职能过宽过滥是地方政府性债务风险的主要原因。
（2）缺乏信息公开披露制度。目前还没有相干法律规定地方政府债务要公开披露，尽管相关文件有所提及，政府财务报告制度还没有健全，一些信息如公布的规则、内容等尚未做出详细要求，公众也无法合理监督。各地区虽披露了政府的债务及其项目相关信息，然而与政府债务相关网站的信息常常出现断更，未及时更新、更新内容不规范等一系列问题。王娜（2012）则认为法律法规的缺失是债务风险日益扩大的重要原因。地方政府债务信息不披露、相关数据披露不完整都会阻碍政府部门对债务的合理监管，进而引起地方债务风险的。
（3）缺乏规范的融资渠道。地方政府债务风险的重要起因之一是缺少规范的融资渠道，政府每年可提供的资金为1000亿元左右，但根据国务院经济发展研究中心的估算，要想在2020年完成60%的城市化水平，要求全国每年至少投资3500亿元于城市基础建设。2015年颁发的新《预算法》规定地方政府不能发行公债，预算不得有赤字出现。目前，大多数地方政府为了实现城市化建设指标，开始加大交通、地方环境和通信基础等基础设施建设，这些项目须要巨大的资金投入，但是很多地方政府财政收入跟不上，承受不住巨额资金压力之下只好寻找各种融资渠道。在中央政府规定的债务限额内，地方政府还通过金融组织贷款、中央专项转移支付、变相担保等方式筹集资金，如此日复一日，政府偿债能力降低，债务风险逐渐提高。 （4）财权与事权不对称。1994年实行分税制改革建立，中央和地方分别管理各自的财政支出，财政的集中度得到了提高，但是财力和事权的匹配没有到位，我国始终存在着中央与地方政府财权和事权不平衡问题，中央有强大的财权，而地方政府则有过多的事权和有限的财权，原来作为地方主体税收收入的营业税转变为中央和地方共享收入的增值税，使得本来财政能力不足的地方政府火上浇油。
由表2可知，地方政府收入在全国财政收入占全国收入大约为54%，而支出所占比例达到了85%，出现了收入和支出不对称的情况。五月营改增之后，虽然支出占比想对稳定，收入占比却有了明显降低。地方政府由于公共事业需要的资金量巨大，超出了其财力承受力，财权与事权的不对称迫使地方政府举债支撑投资。
3 地方政府融资主要模式及其风险分析
（1）地方政府转贷资金模式。2015年《预算法》颁发之前的一段时间内，地方政府在法律层面被明确认可的筹资模式只有通过中央政府发行国债或者借款，再转贷给地方政府。地方发债可以为中央发行国债，再转贷给地方政府，也可以是地方政府直接发债。地方政府通过转贷资金模式在我国经济转型的特殊历史时期填补了其财政收入不能支撑地方经济建设对资金的需求，加速了经济的发展。随着我国经济的飞速发展，对资金流转速度的要求增加，这种筹资模式严重迟滞了资金的流转速度，逐渐跟不上经济的发展。
在这种融资模式下，地方政府出现债务违约时可能会引发中央财政风险。根据规定，乡镇政府可以向上级县级政府申请专项借款，但是由于乡镇财政收入不足且偿债能力很弱，转贷资金是中央代替地方政府借的所以中央政府是法律上的债务人，在地方政府出现支付困难或者违约的情况时是最终偿债方，这部分债务往往就转嫁为上级政府债务，引发上级政府的债务风险。中央为了防止地方政府不节制的索要转贷资金，会按照转贷资金的一定比例提供自由资金，地方政府资金不足以申请转贷资金时会通过举债来满足中央对地方自有资金的要求，在地方政府没有法定举债权利的情况下会通过隐蔽的融资途径，一定程度上使政府的隐性债务增加，债务风险增加。
（2）政府与社会资本合作模式。政府与社会资本合作模式也称PPP模式，指政府作为地方基础建设者和公共服务的提供者，通过招标，由取得特许权的社会资本实施公共基础设施项目的建设和经营，结束时将项目完好无负债的归还政府。政府在项目建设中将项目的经营权和受益权都转交，只承担了法定的财政补贴和项目监督责任，不承担建设项目而举债的偿还责任。
2017年8月全国PPP项目入库数量高达14165个，入库金额高达175973亿元。政府与社会资本合作模式的快速兴起使得地方政府夸大了其对化解自身负债的化解作用，违背财务承受能力大量接受合作项目，但是国家鼓励与社会资本合作的同时也明确指出这些项目应该是准公益项目并且能够按照市场化的经营方式长期运营并取得收益的。地方政府在使用这种模式时往往忽略了项目的可行性，在社会资本参与满足不了需求时，有些地方政府甚至会通过表外融资这些隐性债务筹集资金，从而引起隐性债务的剧增从而引发财政风险。
（3）地方政府自主发行债券模式。地方政府自主发债是指由地方政府或其授权的公共机构以地方政府信用为基础在公共市场上发行地方政府债券，其可分为一般债券和专项债券。地方政府通过发行债券进行融资时作为第一财务人，债务的偿还情况直接影响到自身的财务信用，地方政府债券要按照市场化原则自发自还。
地方政府债券可能会出现因为期限错配而造成的违约风险，和其他在公开市场上发行的债券一样，地方政府债券也需要在债券到期时归还。如果地方政府在发债时没有合理安排债券的付息时间，可能使得某些年份出现偿债高峰，一旦负债超过当年财政收入，就会出现债券违约的现象。除此之外，我国债券市场的建设不够完善，债券交易受到限制，使得债券缺乏流动性，可能导致流动性风险。
4 地方债务可持续发展的有关建议
目前我国地方政府处于一个进退两难的局面，举债容易造财务风险而影响经济稳定，如果不举债又不能充分履行政府职能，关键要做到合理投资，高效管理债务，使其在一个合理的范围内。
（1）完善债务披露机制。对地方政府性负债进行全面报告，是降低债务风险的有效方法之一。中央政府应统一规定债务的统计范围、分类标准和统计方法等，一旦发现谎报或者隐瞒债务则进行相应惩罚。建立透明的地方政府性债务内部报告体系和外部披露制度，对地方政府债务的发行规模、使用方向和或有負债等进行审查和监督。地方应公开举债并接受社会的监督，逐步规范自身举债行为、规范债务的有效使用、提高地方政府性债务信息的透明度。
（2）加强对地方政府举债行为的监管。在直接融资渠道缺乏的情况下，地方政府会通过隐性负债融资，政府在市场中担任间接债务人或担保人身份等，加上债务资金筹集和使用不规范，债务风险逐步上升。我国各级地方政府债务融资分散于各个职能部门和单位，总量统计困难，因此加强对地方政府债务的监管势在必行。首先要建立有效的债务预警制度，建立科学、规范和系统的债务管理，实时接收并全方位掌握政府债务风险。政府可以通过年初财政预算和年终结余调剂创建偿债机制，建立政府债务风险预备金等多种途径共同作用，提高政府预防债务风险水平。
（3）规范融资体系、拓展正规融资渠道。2015年《新预算法》规定了地方政府可以自主发债，资金供给不足时，地方政府可以通过发行债券来继续满足地方经济建设。虽然中央将权力下放，地方政府在筹资时依然受多方面因素限制，如只允许省级和各级政府，偏远地区和欠发达地区的地方政府仍然难以融资。在此背景下，应该放宽对地方政府融资的限制，在风险可控的基础上，合理扩大融资规模。政策性银行的也应充分发挥作用，为地方政府平衡地区发展差距、建设基础项目提供最大的支持，使偏远地区政府有正规良好的融资渠道。向社会融资优势地方政府债务融资的重要途径，促进地方政府积极参与到PPP项目中，可以充分利用民间闲散资金，支持地方经济建设。
（4）合理划分中央与地方财权与事权。地方政府隐性债务的主要起因之一是当下地方和中央之间财权与事权的不匹配，从新规划和分配地方与中央的财权与事权是阻止地方政府大额举债的重要途径。适当强化中央的财政事权，让地方积极承担责任，中央也要进一步增加财政转移支付力度，地方财政收入也应主要投资与地方公共服务和基础建设。同时科学规划地方和中央交叉财政事权，依据实际状况科学合理的区分责任。同时深化税收制度改革，拓宽地方政府的税基，建设科学的税收体系，增加地方税收收入从而增加地方政府财政收入。
5 结语
我国地方政府债务风险已经成为宏观经济运行的一个重点问题，应该采取合理的措施来控制风险，本文认为应通过完善债务披露机制、加强对地方政府举债行为的监管、拓展正规融资渠道以及合理划分中央与地方财权与事权等使得地方债务具有可持续性同时让经济高质量发展。
参考文献
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