美国退役军人家庭支持政策的文献研究

来源:用户上传      作者:范宇彬

　　摘 要：检索并分析了相关国内外文献，发现美国的退役军人家庭支持政策分布于卫生健康、教育、住房等5个政策子领域，是一个相互依存的体系。针对5个子领域，基于社会福利四维分析模型从福利分配、供给、输送、财务4个维度进行政策分析。在对美国政策分析的基础上，以家庭支持政策为切入点，对我国的政策建设提出了整合福利主体、转变政策理念、培育社会力量以及完善政策法规等政策建议。
　　关键词：美国退役军人;家庭支持政策;社会福利四维分析模型
　　中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.065
　　1 研究背景
　　1.1 美国退役军人家庭的现状
　　自21世纪初的911事件发生以来，美国参与了多场海外战争，共计约198万军事家庭的儿童受到了战争带来的影响。父母海外作战阻碍了家庭的福祉和正常功能，例如长期的海外派遣、退役后的高离婚率造成了家庭分离，破坏了亲子关系和家庭的凝聚力。战争还让很多美国军人受到了创伤后应激障碍等持续的身心伤害。儿童面临父母伤残、亲子关系弱化、父母离异、流离失所等多种负面压力，导致儿童在未来的学习、行为以及身心健康方面出现困难。这种困难的实质是外部压力源使美国退役军人家庭育儿功能的弱化，它仅依靠家庭自身，已经很难从根本上解决问题，需要政府、社会等多体系的支持。
　　1.2 研究的理论基础
　　育儿是家庭满足儿童需要的一种方式，指“照顾孩子的过程，直到孩子长大到可以照顾自己”。家庭养育子女的功能不仅仅是针对儿童，同时也是为了提升家庭福祉。
　　1.2.1 军事家庭适应模型
　　军事家庭適应模型认为在支持性环境下具备适应力的军事家庭会有可能成功应对负面压力，实现家庭功能正常化。军事家庭适应力使家庭能够有效应对困难，根据需要获得支持。军事家庭适应模型的一个关键假设是军事家庭可以学习并发展适应力。军事家庭适应模型是一个系统化的资源视角，包括：（1）个人;（2）家庭;（3）社会环境。微观的社工干预并不能完全解决这个退役军人的育儿问题，因此需要从政策的层面做出支持，通过制度、项目、服务等影响家庭功能和家庭福利。
　　1.2.2 家庭支持政策
　　家庭支持政策指的是对原有的家庭政策概念的强化，强调从发展的角度给予家庭全面的、积极的支持和投入，开发和强化家庭功能，培养家庭的自足感和赋能感，促使家庭更有效地发挥其养育儿童的功能。本文所探究的政策主要是回应军事家庭在外部压力下弱化和失去某些传统的家庭功能这一问题，挖掘美国如何调动各方力量回应问题。
　　本研究通过对国外的文献进行系统检索与梳理，以美国退役军人家庭支持政策为切入点，总结国外特色，为实现我国不同福利主体进入退役军人工作体系，实现退役军人事务领域治理体系与治理能力的现代化提供相关借鉴和参考。
　　2 政策概况
　　美国的家庭支持政策注重让对个人、家庭和环境三个层面的支持，具体包括父母能力方面的支持、对儿童的支持、对整个家庭的支持（例如住房福利）、环境层面的支持。通过对国外的文献梳理与分析，发现美国缺乏独立的家庭政策，家庭支持政策分布于卫生健康、教育、住房、社区支持等多政策子领域。
　　2.1 卫生健康
　　美国退役军人相当一部分有战争创伤，因此对家庭的医疗保障直观重要。美国退役军人事务部内设退役军人卫生管理局作为医疗福利的组织机构，拥有全美最大综合医疗卫生服务系统，包括医院、社区诊所、护理中心等1400多个医疗点。为了解决看病贵的问题，整个退伍军人医疗系统服务都实行独立的医保制度，根据收入情况、服役年限和病情进行不同的医保补贴。针对退役军人家庭成员还制订了单独医保项目，让更多的退役军人及其家庭获得了卫生健康服务。
　　除了宏观医保层面的覆盖外，退役军人医疗系统针对创伤性脑损伤、创伤后应激障碍、丧亲3种战争创伤导致的亲子关系与家庭功能弱化，开发出了如克服压力家庭项目（FOCUS）等微观社工干预项目，缓解战争创伤对家庭育儿的影响，促进亲子关系，增强家庭的凝聚力。
　　2.2 子女抚养
　　许多士兵退役后面临着婚姻破裂的问题，美国通过儿童抚养费制度，帮助单身母亲收到来自孩子父亲的儿童抚养费，避免因家庭离异导致孩子缺乏来自父母双方的关爱。如果退役军人如果因为自身经济原因拖欠子女抚养费，会面临严重的银行信用问题，影响其获得住房贷款。美国的退役军人事务部会为无力支付儿童抚养费的退役军人链接当地的就业资源，并联系社会组织，由社工为案件的退役军人提供个案辅导，最终消除子女抚养的法律障碍，让更多的孩子能够得到父母的关爱。
　　2.3 教育
　　互联网能够突破人群分散的空间限制并保护服务对象的隐私，因此美国政府开发了许多远程干预项目帮助退役军人家庭做好家庭教育，因为战争创伤而与亲子沟通困难的案主通过互联网查询专业亲子沟通的信息，临床心理专家通过互联网对亲子沟通困难的家庭进行远程干预，提升亲子沟通能力，从个人和家庭层面帮助案主恢复家庭支持能力。此外，联邦政府每年会对部分退役军人家庭所在的学区提供约13亿美元的补助，用于学校改进教学设备、开展课外活动，从学校环境层面促进孩子身心健康。
　　2.4 住房
　　无家可归意味着父母无法为儿童提供成长所必需的家庭支持，因此兜底性的住房福利必不可缺。目前美国退役军人的住房福利大致可以分为短期过渡、房租补贴和住房贷款担保3类项目。短期过渡项目指退伍军人事务部每年会购买社会组织的社会服务，支持社会组织为需要的退役军人家庭提供短期过渡住房。房屋补贴项目是由住房和城市发展部向符合条件的退役军人提供优惠券以用来抵扣70%的房租。住房贷款担保指由退役军人事务部可向所有退伍军人及其家庭提供贷款额度25%的担保，降低银行贷款风险。 　　2.5 社区支持
　　对退役军人家庭而言，营造良好的社区环境和支持性氛围对家庭的发展至关重要。美国的社会组织一方面为相关工作人员提供专业培训，提升工作人员的素养;另一方面社会组织与宗教团体积极以志愿福利的形式直接提供社区服务。美国退役军人事务部还积极整合线上与线下社区资源，建立统一的社会资源平台，通过国家资源目录这个数据共享和资源链接平台提供在线社区支持服务，为服务对象构建更完整的社会支持网络。
　　3 分配—供给—输送—财务的四维分析
　　在社会福利政策分析框架中，Neil Gilbert 选取了四个分析维度： 社会分配的基础、社会供给的本质、福利输送系统、财务形式。本研究在政策分析部分借鉴了四维分析模型，对相关政策进行分析。
　　3.1 服务分配的原则
　　总体来看，美国的退役军人家庭支持政策中体现出了选择式原则为主，普及式原则为辅的特点。其中对普及式原则的应用主要表现在对退役军人这个特殊人群的尊重，主要可以表现为补偿原则，例如退役军人普遍享有补偿性质的住房福利，保障家庭福祉。但在绝大部分的政策领域中都体现出选择式福利的特点，以卫生保健领域为例，具体的实施中可以看到诊断差异和资产调查这2种主要的实施原则，在医保的制度设计中案主需要根据自身财务和健康状况获取医保补贴。
　　3.2 服务供给的形式和价值
　　在福利提供的形式方面，由于儿童在家庭内的话语权较少，所以美国重视服务和实物给付，轻现金给付。从政策来看相对其他形式美国更重视以服务的形式落实社会政策，提供的服务中既包括教育亲子服务，也包括广泛意义上的支持服务，如司法援助服务。在实物给付层面，政府部门与社会组织通过提供租房优惠劵、提升教育软实力等形式落实退役军人及其相关保障。福利供给能够反映背后的政策价值，美国一方面注重教育、卫生等对人力资本有利的政策领域，将政策资源较多地放在改善教育和卫生公平，鼓励人们以积极的方式参与到家庭和社会生活中去;另一方面注重对社会资本的投资，着重加强社区建设，提高社区整合的社会网络。由此看出美国立足长远且重视前期预防，尽量避免事后补救等短视行为。
　　3.3 服务输送的策略
　　美国政府积极号召社会关爱退役军人与家庭这个群体，营造拥军优属氛围，倡导社会组织积极提供志愿服务。相对于国家直接提供福利而言，由政府监督商业服务与志愿服务的质量，最大程度上避开了科层制带来的不良影响。福利服务的契约化，不仅大大提升了福利输送的效率，也有助于建设公民社会。社会力量既能直接提供社会融入、精神激励等社会服务，同时对营造退役军人群体及其家庭所需要的社会资本具有重要作用，减少政府治理的机会成本。
　　3.4 福利财务
　　美国退役军人事务部福利给付过程中，根据项目的不同和服役期间相关表现的不同，政策要求使用者承担一部分自费比例。以医保为例，部分属于医疗规定的服务从医疗保险费用中进行统一划拨，但不同的服务模式有不同的统筹与个人自费比例;不属于保险制度规定内的服务则需要由使用者自付。目前美国支持退役军人个人的商业保险与政府的福利财务系统混合使用与资金流转。美国的退役军人与家庭福利是典型的行政机关与社会力量并用的混合福利形式，行政机关承担了一定的福利筹资与给付职能，但商业保险公司等社会力量起到了很好的补充作用。
　　4 对我国的启示
　　4.1 整合行政机关、事业单位和社会力量等福利主体
　　社会环境是复杂的，社会问题的解决和社会政策的解决很难依靠单一的政府或市场得到妥善的解决。对我国而言，除了行政机关和社会力量外，还有事业单位可兼顾社会责任和社会效益。要逐步建立政府机构强力主导、服务保障机构主动作为、服务保障机构主动作为、社会力量广泛参与的退役军人工作格局，厘清政府部门、事业单位、社会力量在退役军人工作体系中的职能，实现退役军人事务领域治理体系和治理能力现代化。
　　4.2 树立长远的、科学的政策理念
　　人总归要回到家庭中，通過社会制度与服务等影响家庭功能和家庭福利，培养家庭的自足感和赋能感是美国政策的一个特色。我国应立足长远，用发展性眼光来看待问题，看到退役后子女随迁与教育等家庭问题，逐步重视对个人和家庭潜能的开发，将政策重点放在社会与人力资本的投资。
　　而要实现政策的科学化需要精准了解退役军人及其家庭的服务需求，以保障服务为抓手提升政策的科学化水平。对于中长期政策制定来说，基于实证预测和预期未来需求的宏观层面的体系是十分必要的。在微观层面，个人需求的评估是必需的，其目的是把社会服务资源锁定在最需要服务的退役军人身上，从而保证服务的质量和成本效益。根据需求调研建立所需要的服务清单，通过互联网将线下服务与线上服务结合，综合运用行政手段、经济手段、法律手段、远程电子技术手段确保政府部门、事业单位、社会力量等多元主体的服务输送到位。
　　4.3 培育和引导社会力量
　　从美国的政策运行情况来看，社会力量广泛参与在公益慈善、教育、精神激励、卫生健康、社区营造等多个政策子领域。尽管我国各地已成立10万多个拥军社会组织，但是在发展过程中也面临定位不明、场地缺乏、监管缺失等多种困境。政府一方面要建设与退役军人事务相关社会组织的孵化网络，拓宽政府部门采购社会公共服务的种类和范围。另一方面政府要严格做好对参与退役军人服务的社会组织做好登记、审核与监管工作，维护国家安全。
　　4.4 完善政策法规
　　美国的政策运行过程中出台了大量法律法规界定福利保障资格并为社会力量的介入营造良好机制。党的十九大将全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，提出到2035年要基本建成“法治国家、法治政府、法治社会”，法治在推进退役军人事务领域治理现代化中将发挥极大的保障作用。政府监管与问责最重要的理论依据就是法律法规。在现今的法律体系中，所以应出台相关的法律法规政策，为不同福利主体进入退役军人工作提供合法化依据，确保出现问题的时候有法可依，有法可查。 　　参考文献
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