乡村振兴促进江苏城乡均衡发展研究
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作者:都昌礼
摘要：乡村振兴推进了城乡规划布局、产业发展、资源配置、公共服务、社会治理的变革，有助于促进城乡均衡发展。乡村振兴促进江苏城乡均衡发展具有其内在动因和现实条件；在取得长足发展的同时，江苏城乡均衡发展还存在诸多问题。江苏需要借鉴乡村振兴促进城乡均衡发展经验，坚持三个导向、畅通三个循环、筑牢三大根基，探索“城乡规划更加合理、要素配置更加优化、土地改革更加深入、产业发展更加均衡、产业体系更加健全、公共服务更加均等、基础设施更加完善、居民收入更加均衡”等路径，通过实施乡村振兴战略促进江苏城乡均衡发展。
关键词：江苏；乡村振兴；城乡均衡；城乡一体化
城乡均衡以城乡要素自由流动、功能深度耦合、权利平等化为基本特征，借助制度变革、技术进步、文化创新共同引致，形成资源配置均衡、城乡互补融合、实现共同富裕的协同发展过程。改革开放以来，江苏城乡关系发生了深刻变化，城乡均衡发展取得了长足进步。但受城乡二元体制的长期影响，城乡之间、区域之间的不均衡现象依旧存在。与此同时，江苏乡村振兴始终走在全国第一方阵，乡村振兴推进了城乡规划布局、产业发展、资源配置、公共服务、社会治理的变革，有助于改善城乡均衡发展。从乡村振兴视角研究城乡的不充分、不平衡发展，直接关系到江苏社会经济第十四个五年规划和2035年远景目标的实现，具有重要的现实意义。
一、乡村振兴促进江苏城乡均衡发展的动因与基础
（一）城乡均衡的理论依据
从马克思主义城乡关系理论探究城乡均衡的理论基础。马克思、恩格斯指出人类社会的城乡关系演进大体需要经历三个阶段：第一阶段是“城市和乡村的一种无差别的统一”阶段；第二阶段是“城乡的分离和城乡利益的对立”阶段；第三阶段是“城乡融合”阶段。从江苏实际情况来看，苏南尤其是苏州的城乡基本进入了城乡融合阶段，以农业为例，苏州把农业定位为都市生态农业，农业的功能区别于苏中、苏北的生产功能。以农村人居环境为例，苏州已经从农村人居环境整治转为千村美居，吸引城市人口迁居乡村的新现象。江苏其他地区的城乡关系也从第二阶段向第三阶段过渡，城乡生产、生活、生态等功能融合逐步推进，为城乡均衡发展奠定了坚实基础。
（二）乡村振兴促进江苏城乡均衡发展的动因
乡村振兴战略作为新时代江苏“三农”工作的总抓手，既是解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的关键环节，又是推进城乡共生发展的战略行动。从城乡产业均衡发展看，乡村振兴通过一、二、三产业融合实现城乡产业共建，奠定了城乡均衡发展的产业基础。从城乡人才共享看，乡村振兴通过“城市-乡村”人才自由流动，实现人才的城乡共享。从城乡文化均衡趋势看，乡村振兴培育积极健康、向善向上的城乡文化载体，促进城乡社会精神文明共同繁荣。从城乡生态功能互补看，乡村振兴通过乡村的生态保护、生态治理、生态修复，实现城乡生态功能互补和协调共生。从城乡社会治理看，全面加强农村基层组织建设，强化农村基层党组织领导作用，通过乡村治理方式的变革、转型与创新，实现城乡社会治理水平的整体提高。
（三）乡村振兴促进江苏城乡均衡发展的现实条件
自2018年起，根据党中央对实施乡村振兴战略的顶层设计，江苏着手开展推进乡村振兴战略实施一系列制度建设。依据2020年乡村振兴实绩考核，南京、无锡、苏州、盐城、泰州、宿迁6个设区市荣获综合排名第一等次，江宁、六合等26个县荣获综合排名第一等次，高淳、锡山等20个县荣获年度重点任务完成第一等次。从实际情况看，江苏乡村振兴已经奠定了城乡均衡发展的现实条件：一是江苏较高的全社会劳动生产率为城乡均衡提供了前提条件，江苏是经济大省，2020年江苏GDP迈上10万亿元大关，人均GDP为12.73万元，位列全国第三位；相对较高的全社会劳动生产率为江苏城乡均衡发展奠定了基本前提。二是江苏产业融合为城乡均衡发展提供了持续动力，除了苏南地区外，苏中苏北城乡产业同样融合程度较高，一、二、三产业融合和城乡通勤的便利促进了城乡产业的均衡，也为城乡产业均衡发展提供了持续动力。三是科技进步与技术扩散加速了城乡均衡发展，目前江苏地区基本全部实现了通电、通水、通气、通路、通网络，科技的进步、交通的便利、网络的发达为科学技术的城乡传播扩散提供了支撑，加快了城乡均衡发展。
二、江苏城乡均衡发展的存在问题及原因分析
（一）江苏城乡均衡发展的现状
江苏城乡均衡发展的现状可以归纳为四个方面：一是政府主导、政策引导。从2004年开始，江苏贯彻执行中央文件精神，出台系列政策推进城乡一体化，形成良好的城乡均衡推进格局。二是点面结合、示范带动。目前，江苏形成了苏南、苏中、苏北区域协同发展格局，促进以城市为轴心、以中心镇带动的点面结合的城乡均衡发展。三是因地制宜、创新模式。从早期的苏南乡镇发展带动模式、外商投资带动模式和中心镇带动模式，到当前苏北的城镇化补短板、强弱项和苏南的产城融合模式；江苏各市因地制宜，探索出符合地区资源与基础特征的城乡均衡发展模式。四是稳妥推进、跨上台阶。江苏城乡均衡l展势头良好，新型城镇化始终走在全国前列，目前江苏13个设区市全部进入全国经济百强城市行列，农村人居环境整治取得显著效果，城乡均衡跨上新的台阶。
（二）江苏城乡均衡发展存在的问题
江苏城乡均衡发展仍然存在下列问题：一是城乡收入差距依然较大。2009年以来，尽管农村人均可支配收入年均增长幅度高达18.53%，高于城镇的15.02%，但城乡居民人均可支配收入与城市居民收入之比仍然高达2.19：1，城乡共同富裕仍然任重而道远。二是城乡基本公共服务水平差距较大。受城乡二元体制的长期影响，无论是医疗保障还是教育服务、无论是公园绿色还是公共交通，城乡基本公共服务均等化仍然是一个漫长过程。三是农村人居环境治理仍是难题。苏南等城市“农村人居环境整治”已经逐步向“高质量提升农村人居环境”过渡；整体而言，农村人居环境治理推进工作依然面广量大、农村空间布局需要优化、妥善处理违章建筑问题、解决好项目资金问题、重视工程质量问题、村庄基础设施的长期管护等难点问题。四是要素城乡流动存在制度障碍。受城乡二元经济体制的影响，人、财、物、信息、技术等生产要素在城乡之间的自由流动仍然存在户籍、就业等制度障碍；以医疗保障为例，目前各市之间仍然存在地域结算限制；以土地为例，推进“农村土地与城市土地同质同价”仍然面临众多操作层面的难题。五是城乡融合存在显著差异。城乡融合包括要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合多个方面；目前，江苏南京、苏州等地均设置入户积分制度，人口等生产要素的融合还存在户籍限制。
（三）江苏城乡发展不均衡的原因
一是城市偏向的发展理念。城市与乡村的二重性是千年以来的历史传统，中国的城市传统主要是在郡县制条件下形成的，是一种郡县制下的城市传统：郡县政治中心设置首府，修筑城墙，称之为城；如果城外还有乡野，则为城市。江苏城乡关系的历史与全国其他地方一样，长期“以农被工”“城市优先”的发展偏向拉大了城乡差异，同时促进了优质生产要素向城市集中。城市偏向政策显著扩大了城乡产业发展水平，同时也造成了城乡收入差距。近年来，江苏把“三农”发展作为工作重中之重，坚守共同富裕的本质要求，但短期内难以填补长期城市偏向发展造成的历史问题。
二是城乡要素难以自由流动。城乡要素流动决定了城乡资源配置，进而影响到城乡均衡发展。可以主要牧礁龇矫孚故统窍缫素流动：其一是江苏仍然存在户籍制度的藩篱，虽然说附着在江苏城市户籍上的福利不及上海和北京，但南京、苏州等新一线城市仍然有户籍限制，这些制度制约着购买、医保、养老和教育等众多现实问题，直接影响到农民工市民化进程。其二是承包地“两权分离”下的要素流动困境，目前江苏农村的承包地基本实现了流转，但所有权、经营权的分置造成农民不愿意放弃土地流转收益，进而影响“人、地、钱”的高效流转，造成城乡发展失衡。
三是城乡文化利益格局失衡。近年来江苏农村的文化教育事业有了长足发展，但乡村的文化教育远远落后于城市。就教育资源而言，南京师范大学附属中学、常州高级中学、苏州中学、海门中学等优质学校均集中于城市，即使通过城乡教师轮岗制度促进教育资源的优化配置，但参与轮岗的师资数量、轮岗时间等均不足以根本性实现城乡教育资源的远行均等化，造成城乡教育水平失衡，最终直接造成贫穷的代际传递。就文化资源而言，农村居民本身的受教育水平低于城市居民，加上江苏农村地区的文化基础设施仍然严重不足且利用率低，农民的上学难、看书难、看戏难、看电影难等仍然是城乡文化利益格局的真实写照。
四是城乡产业支撑体系失衡。长期以来的城乡二元结构、城市优先发展政策使得城市的产业基础较为完善，制度性障碍、结构性矛盾还没有根本化解，江苏城乡产业支撑体系失衡的格局仍未改变。目前，苏锡常城乡经济的要素流动与融合发展水平全国领先，但苏中、苏北地区城乡产业支撑体系仍然存在较大差距，城乡产业关联畅通仍然受阻。无论是房地产业还是商贸服务业，无论是设计创新还是营销服务，附加值较高的产业仍然集中在城市。虽然近几年江苏以农业为基础的一、二、三产业融合发展，但支撑农村产业高质量发展的科技、金融、人才等基础仍然薄弱，造成城乡产业支撑体系失衡。
三、深入实施乡村振兴、促进城乡均衡发展的整体思路与对策建议
（一）乡村振兴促进江苏城乡均衡发展的整体思路
一是坚持三个导向。深入实施乡村振兴、加速城乡均衡发展，江苏需要坚持以下三个基本导向：首先是人口的城乡自由迁徙。城乡的均衡发展核心在人，目的是促进城乡居民平等、自由、全面发展，共享改革开放的成果；江苏要加快消除目前城市的“落户制度障碍”，促进区域之间、城乡之间人口自由迁徙，并在迁徙过程中共享医疗、教育、救助等基本公共服务。其次是城乡两部门劳动生产率的收敛，目前尽管产业分类占比还存在城乡差别，但无论是苏南、苏中还是苏北，城乡产业从空间上基本实现了融合；下一步要着重促进乡村产业与城市产业劳动生产率的收敛，从根本上解决城乡居民就业均衡与收入均衡。最后是提高市场在城乡要素配置中的决定性作用，目前着力推进“以工促农，以城带乡”，扭转长期以来“城市偏向”的要素配置，但城市居民人均公共资源配置仍然显著高于农村居民，并且土地问题仍然是江苏农村改革绕不开的核心问题，需要进一步提高市场在公共资源配置中的地位。
二是畅通三个循环。推进城乡均衡发展，必须坚持畅通“城乡人口双向迁徙、资源要素双向流动、国内国际两个循环”，具体而言：首先是城乡人口的双向迁徙，从国际经验看，城镇化推进到较高水平、乡村社会经济高度发展时会出现人口的逆城市化；就江苏实际情况看，南京的城镇化率已经超过了86%，苏州、无锡、常州、镇江均超过了70%，近两年苏锡常乡村人居环境大幅提升，出现了人口逆城市化现象，为乡村发展提供了优质人力资源。其次是资源要素双向流动，即劳动力、资本、土地、科技、信息等要素在城乡之间双向自由流动，目前，江苏城乡二元土地制度仍然是要素不平等交换的集中体现，仍然存在农地非农化增值收益分配、工商资本下乡等制度瓶颈，这是下一步城乡均衡发展需要突破的关键问题。最后是国内国际两个特征，江苏地处长三角核心区，需要更好地引领国内市场高质量发展；同时江苏也是外向型经济的桥头堡，无论是城市还是乡村都需要积极融入国际市场，充分利用国内国际两个市场、两种资源，是深入推进城乡均衡发展的重点方向。
三是筑牢三大根基。促进江苏城乡均衡发展，必须筑牢“市场、法制、信用”三大根基。首先是乡村市场体系，江苏下一步要着力建设农产品市场体系，完善农村电子商务、物流供应链、科技服务、金融支持等市场功能，助力乡村产业振兴。其次是农村治理法治化，乡土社会充满了人情世故。为了保障农民合法权益、促进资源要素流向农村，必须着力提升依法治理能力；与此同时，要加强乡村基层党组织建设，突出党在乡村治理中的领导地位，将政府行为纳入法治轨道。最后是完善农村信用体系，乡村社会是个熟人社会，信用水平建立在乡土人情基地之上；近年来随着人口城乡流动、工商资本下乡，农村信用体系的薄弱性日渐体现出来，必须完善信用体系，夯实市场经济的基础。此外，农产品品牌化的痛点之一是防伪成本较高、违法成本较低，要进一步健全信用惩治机制，健全信用体系建设抑制投机行为。
（二）乡村振兴促进江苏城乡均衡发展的具体路径
一是城乡规划更加合理。城乡均衡，规划先行，江苏要以苏锡常城市群、南京城市群、徐淮连城市群为依托，抢抓长三角一体国家发展战略机遇，以城乡统一规划为抓手，绘制江苏城乡均衡发展蓝图。具体而言，首先，优化江苏加强区域均衡发展规划，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，优化城市功能板块布局。其次，创新规划机制，要完善规划动态评估、跟踪、预警机制，健全年度监测分析－中期评估－总结评估的全过程动态规划评估体系，严格规划动态调整和修订机制。再次，加强城乡基础设施和公用设施统一规划、统一建设、统一管护，健全城市优质资源要素下乡长效促进机制，深入推进“万企联万村、共走振兴路”行动，支持企业和社会组织在农村兴办各类事业。
二是要素配置更加优化。要客观梳理城乡均衡发展的差距所在，明确主攻方向的关键问题，紧紧围绕土地、资本、人才、信息、科技、金融等要素配置，着力弥补乡村基本公共服务差距，促进要素资源向乡村流动。下一步，江苏首先要激活市场在要素配置中的主导作用，加快破除土地、户籍等制度藩篱，市场形成价格，价格引导要素配置。其次，江苏要提高城乡要素流动的协同性，探索地随人走、建设用地指标跨区域交易，解决人口跨区域流动和土地要素本地化配置的矛盾。最后，江苏要积极利用国内国际两个市场，特别是推广苏州外向型经济发展经验，利用国际要素提高乡村要素有效投入，为乡村高质量发展提供外部动力。
三是土地改革更加深入。土地问题是农村改革绕不开的关键问题，我国城乡二元土地制度决定了城乡土地难以真正同地、同唷⑼价。今后相当长的时间内，江苏需要以农村土地制度改革为突破口，释放偏远农村地区发展活力。首先是承包地改革，江苏自2003年推行农村土地承包经营权流转，目前流转率超过60%，有力地支撑了农地适度规模经营；下一步要通过江苏省农村产权交易信息服务平台，提高承包效率和农民租金收益。其次是宅基地改革，随着城镇化的推进，江苏各地宅基地空置现象日益突出；但基于宅基地的预期收益，“进城不弃地”成为农民共识，不仅造成宅基地浪费，而且影响乡土村貌；江苏可以推广常熟的千村美居经验，通过整村搬迁和旧房改造，提高宅基地利用率并美化乡村环境。最后是集体经营性建设用地，目前江苏在土地流转、收益分配等方面没有统一的制度，急需通过试点积累集体经营性建设用地改革的经验。
四是产业发展更加均衡。目前江苏各地积极推进以农业为基础的一二三产业融合，以此延伸产业链、提升价值链、优化供应链。下一步要在此基础上抓好以下工作：首先，以园区为抓手，促进产业在城乡空间的合理布局，以此促进城乡居民就业均衡，促进收入均衡。其次，是积极发展乡村新兴产业，要进一步引领农业一、二、三产业融合，利用新技术、新模式催生乡村新兴产业，为城乡产业均衡提供新动能。再次，解决好乡村产业发展用地难题，着力解决好设施农业用地、农业建设用地等，为乡村产业提供空间载体；特别需要强调的是杜绝用工业用地投资门槛限制农业建设用地供给。最后，进一步缩小城市与农村生产效率差距，通过科技支撑农业高质量发展，一、二、三产业融合提高农村生产要素利用效率，吸引更多优势产业转移到农业农村。
五是产业体系更加健全。乡村振兴、城乡均衡发展的基础是产业体系。江苏全省耕地面积7353万亩，占全国的3.97%，人均占有耕地0.99亩，乡村产业振兴仅仅依靠现代农业远远不足以支撑城乡均衡发展。苏锡常等先发地区的实践表明：乡村产业振兴不仅包括以传统农业为基础的一、二、三产业融合发展，而且要面向包括现代农业、先进制造业和新兴服务业基础上的新兴产业。下一步江苏首先通过城乡一体化规划、产业园区布局，优化城乡产业布置。其次是积极利用政策性引导资金，吸引多元投资，促进工商资本下乡，发展乡村新兴产业。再次是推动农村普惠金融服务点提质增效，持续优化农村金融服务环境，允许农地承包经营权抵押贷款。
六是公共服务更加均等。目前江苏省城市的医疗、教育、体育、文化、网络等公共服务均明显高于农村，强调公共服务更加均等，并非城市居民和农村居民在公共服务水平上的绝对公平；事实上，城市和乡村的空间布局、人口密度、自然景观的差异决定了公共资源配置的差异。江苏需要列出明确的基本公共服务均等化的时间表，对照苏乡振〔2021〕9号文重点帮促村名单，着力解决好重点人群、薄弱环节、贫困地区的相对贫困问题，实现共同富裕和区域协调发展。在基本公共服务区域均衡基础上，着力解决好城乡均衡问题，弱化积分落户限制，克服“劳动接纳、保障排除”的进城农民福利保障偏差。在基本公共服务均等化进程中，要积极调动企业的多元供给机制，引导社会力量广泛参加公共服务投入。
七是基础设施更加完善。城乡均衡发展需要基础设施硬件支撑，下一步需要着重解决好以下问题：首先，进一步完善城乡基础公共设施，目前江苏城乡基本都实现了通路、通水、通气、通电、通网络，下一步要在此基础上，进一步提高物流、通勤效率，统筹规划农产品市场布局，加强农产品仓储保鲜冷链物流设施建设，促进城乡要素流动。其次，进一步完善乡村农业基础设施，高标准农田、高标准蔬菜基地、高标准池塘、美丽牧场是现代农业高质量发展的载体，目前苏南农业基础设施整体推进速度较大，苏中苏北还有很大的距离，今后相当长的时间内仍要加大农业生产基础设施配套完善，提高农业生产功能、社会功能、生态功能。最后，推进城乡数字建设，全面推行城乡数据大脑建设，实施乡村新一代信息基础设施振兴工程和智慧广电乡村工程。
八是居民收入更加均衡。居民收入是决定城乡居民共同富裕的重要因素，是影响居民获得感的重要体现，就收入结构看，目前江苏农村居民的财产性收入低于城市居民。就工资性收入看，农村居民收入同样远远低于城市居民，下一步需要着重围绕产业布局、就业安置、职业提升、通勤便利等方面，让城乡居民拥有平等就业；此外，还要通过职业农民、员工在岗培训等手段，提高乡村居民技能和职业素养，促进高质量就业。就经营性收入看，目前没有权威数据支撑城乡居民收入差异，但鼓励农村居民通过农林牧副渔多种经营，扩大收入。下一步江苏的重点在于用好转移支付政策，通过产业扶持、就业帮困等手段，加快缩小城乡居民收入差距。
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＊基金项目：2021年度江苏省社科应用研究精品工程项目“江苏深入实施乡村振兴促进城乡均衡发展研究”（21SYB-072）。
（作者单位：江苏省生产力促进中心）
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