城市综合管理模式的探索与实践

来源:用户上传      作者: 翟宝辉

　　
　　 文/住建部政策研究中心城市建设与管理研究处处长 翟宝辉
　　
　　我们提出的城市综合管理最近常被称为“大城管”。对于“大城管”这样的提法我本人是不赞成的，主要有两个原因：一是我国很多“大××”导致了非理性发展，有大跃进、特跃进的嫌疑；二是本来城管就“被集中”了，再来个“大城管”，激起的社会矛盾会更多。其实这个提法是媒体炒作出来的，在我主持的课题《中国城市管理体制及其运行机制研究》中，准确的提法是城市综合管理。有人辩解说，城市综合管理不就是“大城管”吗？其实，它们还是有很大区别的。
　　“大城管”是在城市管理领域相对集中行政处罚权的形象概括，它把传统的城市管理领域扩展到包含环境保护、工商管理、公安交通领域的部分内容，但仅限于行政处罚权。
　　而城市综合管理的内涵则要丰富得多，它是指城市政府或城市政府依法成立的城市综合管理部门依照法律授权或行政授权，依法维护城市基础功能，管理城市公共空间，保障城市健康运行，促进市民和谐相处的行政行为。设置城市综合管理部门符合党的“十二五”规划建议提出的“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革……”的改革方向。
　　但城市管理实在不是一两个部门履职就能完成的，如果是最广义的城市管理，其责任人是市长，其下设的所有部门都为其完成城市管理任务服务。正是由于这些部门在具体管理中缺乏协调或认真履职，才出现了各种各样的城市管理问题，说明简单地把相关责任明确给任何一个或多个部门解决不了问题。所以流行一种说法，“城管是个筐，什么都往里装。”其实，装得越多，问题越多，解决的可能性就越小，行政主体与社会的矛盾就越突出。
　　正是为了理清城市管理的责任和构建城市管理的有效机制，我们的课题深入研究了城市综合管理的概念和体系，重新定义了城市、城市基础功能和公共空间，提出了城市综合管理委员会的运行机制。
　　城市是一定数量的人口在设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育活动的聚合体。这个设施平台是由基础设施和公共服务设施组成的，其中基础设施是城市运行最基本的支撑体系，包括城市道路交通运输、城市供水排水污水处理、城市垃圾收运处置、城市能源热力供应、城市邮电通信和城市园林绿化等六大系统，其发挥的功能是基础功能。这就引出了城市基础功能的新概念。课题组认为，公共空间的有序管理必须首先满足设定功能，譬如道路是公共空间的一种，维护道路的通行功能是管理的基础，占道经营、占道施工等都必须在保证道路的通行功能基础上进行，否则就是违法行为，这就不必单独明确占道经营是非法行为了，道交法就是处罚依据。
　　设置城市综合管理委员会（办公室、指挥部）的形式各地早有探索，调研中我们也进行了归纳和分析，可以归纳为两大类：一类是协调城市管理所有事务，包括规划、建设、管理的各个环节；一类是协调城市管理中相对集中的行政处罚权。但无论是哪类机构，在实际操作中都把规划、建设、管理职能交叉使用。奥运会、亚运会、世博会、花博会举办城市无不如此。所以，我不赞成城市综合管理委员会仅仅是个协调机构，也不赞成把城市综合管理局变成第二个城市人民政府，而是有选择地集中职能，满足这个局在行政配置中有足够的位置就可以了，而通过城市综合管理委员会的协调机制实现城市管理的全覆盖。
　　为了避免因城市领导者变更可能带来的对城市综合管理运行的影响，城市综合管理职责分工、公务协助机制和考评和奖惩办法可以通过人大审议、城市政府颁布规定等形式进行固化。
　　可喜的是，无论是“大城管”还是“城市综合管理”，我们看到很多城市正在努力探索城市综合管理模式，相信通过实践会对理论研究提供更新鲜的素材。
　　

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