《食品安全法》有哪些亮点
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作者: 蔡亚林
三年四审，不仅让法律更加完善，也体现出我国立法逐渐成熟
和所有“结石宝宝”的父母一样，从孩子生病到现在，武汉的张云已经变得有些神经质，什么奶粉也不敢给孩子喝。
她一岁半的宝宝现在刚刚出院，在孩子生病的这段时间里，她一直心力交瘁。人力资源和社会保障部、卫生部、中国保险监督管理委员会三部委联合下发的《关于做好婴幼儿奶粉事件患儿相关疾病医疗费用支付工作的通知》下发不久，她就获得了一定的赔偿。她心里很清楚，如果宝宝有了后遗症，医疗赔偿金也只能“杯水车薪”。眼下她最希望的就是防止历史重演：“希望国家出台相关的法律来约束、监督、惩罚。”
张云的愿望实现了。
2009年2月28日召开的十一届全国人大常委会第七次会议表决通过了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）。
事实上，这个被公众高度关注的《食品安全法》，酝酿了三年，经历了四审。在二审之后，原本可能在2008年10月份三审通过的《食品安全法》，因为2008年9月份爆发的三鹿奶粉事件而不得不重新修改。
“如果把三鹿奶粉事件放在《食品安全法》立法的背景当中，应该说对这次《食品安全法》的制定，特别是在内容中做一些有针对性的规定起到非常大的作用。”全国人大常委会特约研究员、北京大学法学院教授王锡锌告诉《经济》。
这一次次的修订，不仅让法律更加完善，也体现出我国立法的逐渐成熟。
“这部法律的出台很好地缓解了群众对一系列食品安全问题产生的恐慌，使消费者的消费信心逐渐恢复。”中国食品科学技术学会副理事长、中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波说。
从“卫生”到“安全”
时间回到1995年，在那一年，我国颁布了《食品卫生法》。尽管这个法律在多年的实践中发挥了重要的作用，但是随着始料未及的问题的增多，这个法律需要完善。
透过“卫生”凸现出来的监管目标仅仅是在终端，主要是在餐桌这一块的监管，这是《食品卫生法》关注的一个核心的问题。但是随着经济的发展，人们对食品需求、对生活质量的要求越来越高。而同时，一系列让人伤心的食品安全事故频频发生，比如说瘦肉精的问题、红心鸭蛋的问题等等，这些已经不再是食品卫生问题。《食品卫生法》对造成这种安全事故的流程、环节已经无法约束，因此，法律的完善是一种必然。
仅仅从字面意思理解，“安全”已经不仅仅是对终端的监管，而是涵盖了从农田到餐桌的各个环节，这也表明随着我们监管目标的提升，对监管的技术和监管的体制也提出了新的要求。
“一旦把监管目标由卫生提升到安全，就不能再叫食品卫生法了，因为这涉及到一个监管体制的调整。在新的监管体制中我们必须有一个经过整合之后的监管体制。这也是这次食品安全法试图做的一次大的突破。”王锡锌表示。
在2009年3月2日国新办举行的新闻发布会上，卫生部副部长陈啸宏介绍说：建立食品安全全过程的监管，是《食品安全法》的一大特点。
他进一步表示，三鹿奶粉事件让我们认识到食品安全的严峻性，要进一步加强和完善食品监管的措施。《食品安全法》明确了作为生产经营者，包括大企业、中小企业和个人，在食品安全中的这种特殊作用，作为第一责任人。另外，《食品安全法》吸收了在国际上行之有效的先进管理理念，规定了食品安全风险监测和评估制度，要进一步完善食品安全标准制度、食品生产经营行为等基本准则。
在王锡锌看来，风险监测和评估制度是一个很好的尝试，是一个亮点。“有了法律了，就一定要很好地落实。”他进一步解释，“要集中最好的专家,用最新的技术，最重要的是要有常态运行的机制，让它运作起来。另外，信息必须及时地发布。一旦你通过这个评估发现有些食品、有些物质可能存在安全风险，应该及时告诉消费者，让他们自己有个选择。”
《食品安全法》还第一次明确，今后企业生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失之外，还可以要求企业支付价款十倍的赔偿金。
在张云这些“结石宝宝”的家长看来，十倍的赔偿根本不算什么，“还是罚得少了。罚款虽能有一定的约束，但是治标不治本。”
张云们的心情可以理解，当然，那些不法的行为绝不会逃过法律的制裁。在法条里，我们还看到了这样的内容，即设立了一个资格处罚，被吊销许可证的单位，其直接负责的主管人员五年内不得从事食品生产经营管理工作。相信看到这个，张云们内心的愤怒会有所缓和。
解决“五龙治水”
长期以来，我国食品安全实施的分段监管体制屡遭诟病。卫生、农业、质监、工商和药监部门各管一摊儿，这种“五龙治水”的体制存在诸多弊端。大家各唱各的调，有的时候不作为、乱作为，出现重叠、空白等等，要么是抢着管，要么是都不管。
从国际上看，监管体制分三大类，有多部门体系的、单部门体系的、综合型体系的。陈啸宏说，目前中国实行的是多部门体系的模式。按这种监管体制实施监管，可以充分发挥各部门的优势，既体现相互分工，又能够实现综合协调，这也是法律的要求。
但是，这种体制有一个特点，就是容易出现交叉或者空白。那么如何做到无缝管理、避免多头监管？针对这样的情况，《食品安全法》特别对综合协调和部门分工进行了明确的规范。
首先它分清了分段管理的部门职责，兼顾了《食品安全法》和《农产品质量安全法》两法之间的相互衔接。《食品安全法》的执行过程中，涉及到与食用农产品怎么衔接的问题，法律中有规定。同时，要明确分工，明确分段过程中各职能部门的责任。确定了责任，确定了本部门在分段管理过程中，在执行《食品安全法》的过程中必须承担的法律责任和行政职能。其次，《食品安全法》在涉及到部门协调的时候，是从不同角度强调的。“作为综合协调部门应该做什么，作为分段管理部门对具体工作又应该怎么做，关于加强协调的条款也是非常丰富的。”陈啸宏说。
同时，我们在《食品安全法》中也看到了这样的内容：卫生部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件，组织查处食品安全重大事故；农业部门负责食用农产品的监管；质监、工商、食品药品监督部门分别负责食品的生产、流通、餐饮服务的监管。
“以标准为例，我们首先要统一标准。有的事多部门管、多部门查，有时候可能标准还不一样，所以针对这些问题，我们的标准和检测方法也都要进一步明确。 ”陈啸宏说。
他进一步解释，为了避免交叉和空白，我们整个的执法监督过程一定是要公开透明的。
同时，这部法律的另一大亮点是实行问责制，明确了各职能部门综合管理和分段管理中的责任，就是要追究执法过程中是否履职、履责，最后有问责制，向社会和人民群众有一个交待。
我们注意到，为更好地解决上述问题，此次食品安全立法还有一个亮点，就是明确规定了国务院要设立食品安全委员会作为高层次的协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导。
“设立食品安全委员会无疑是给这些本来的监督者找了一个监督者。它除协调各监管部门外，还对监管者进行监管，防止监管者不作为或乱作为。这是一个很大的进步。”罗云波说。
他认为，食品安全委员会可以对各个下属监管部门的总体情况进行综合分析，然后针对出现的问题进行具体协调，把出现的漏洞给补上。
在谈到食品安全委员会是否能有效解决“五龙治水”时，罗云波表示：“它还是非常值得期待的。但是还要看它具体的细则、制度和工作机制，这个很重要。”
下一步，不断完善
2009年6月份，《食品安全法》在经历了长时间的“酝酿”后终于要正式生效实施了。
人们对它期待的同时，也提出了一些值得探讨的问题。
目前，国内外各界除了对《食品安全法》的出台以及其法条较为关注外，对于其后续、配套的具体实施细则也表现出了极大的兴趣。针对此，中国人民大学教授郑风田曾撰文表示，具体操作实施细则会有的，只是时间问题，“要再等一段时间，把大家的意见集中起来，再出台一些实施细则。”
另外，专家们普遍建议建立一些新的机构，比如虽然《食品安全法》当中已经有了“食品安全风险监测与评估”，但是现在还没有建立起负责风险评估的专门机构。“我们应该尽快建立起这样的具有权威性和专业性的常设机构。”罗云波建议。
王锡锌认为，《食品安全法》的出台搭建了一个食品安全监管的基本法律框架，许多的配套制度必须跟进，“新法涉及到了风险评估机制的问题,那么这样一个风险评估机制如何来运转，如何来进行定期的评估等，这都是需要有进一步的制度跟进。”
除此之外，如何广纳贤才是目前需要解决的最迫切问题之一，“国家应该重视与食品安全相关专业的人力教育与培训，目前看还远远不够。”罗云波表示。
他进一步解释，一方面我国老百姓刚刚才开始注意吃得营养、吃得科学；另一方面我们国家专业人才的培养是很滞后的，科班的食品安全专业是在五年前才成立的，也就是说第一批大学生、在去年才毕业，在我们庞大的食品安全监管工作中，绝大部分从事食品安全的人员是边干边学。
在他看来，安全的食品不是检验出来的，是生产出来的，所以从农田到餐桌，这是一个很长的食品链，在这个链的每一个环节都应该有从事食品安全监管的专业人才。
在采访中，除了“意义”、“难点”这些话题，“诚信”也被专家反复提到。
专家普遍认为，用法律体系来维持某种程度的信任，使得整个社会的交易成本太高了,第二，完全依赖外力控制起来的诚信，十分的脆弱。因此，要改变食品安全现状，除了法律的健全完善之外，还要加强社会的诚信体系建设。
事实上，世界上从来都没有一劳永逸的事情，期望一部法律在短时间内解决所有问题是不现实也是不可能的。因此，我们不要对《食品安全法》过于苛刻，因为它带给我们的不仅仅是法律逐步完善的信号，更重要的是给消费者以信心，让他们愿意消费、放心地消费，在当前“保增长、扩内需、调结构”的背景下，这个层面的意义更为重要。
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