市场市长互动　推动土地集约节约使用

来源:用户上传      作者: 丁大卫

　　一、转变用地方式的提出
　　
　　转变土地利用方式的提出，是基于深入贯彻落实科学发展观，基于人多地少的国情。目前，我国耕地只有18.51亿亩，人均耕地仅为1.43亩，不到世界人均水平的40%。南通市人口773.79万人，现有耕地691.4万亩，人均耕地0.89亩，低于全国平均水平。耕地保护和用地需求的双重矛盾都十分明显。
　　转变土地利用方式的提出，是基于粗放利用的现状。用地粗放在全国都具有一定的普遍性，从地方实际看表现在三个方面：一是工业用地投资强度尚没有达到规定标准。江苏省规定，苏中地区省级开发区投资强度为120万元／亩。据江苏某县调查，近两年，全县新上项目合同约定的平均投资强度每亩为150万～180万元，而实际的平均投资强度为每亩90万～110万元。因为低地价，项目落地后，投资主体对土地宽打宽用，非生产类用地占用比例很大。调查发现，近三年工业用地中非生产类的用地量达到660公顷，占比高于10%。二是生活用地超出国家规定标准要求。目前我国村镇生活用地达16.4万平方公里,这一用地总量是城市建设用地总量的4.6倍,接近于河南省的行政区划总和。再以南通农民宅基地用地为例。2004年该市农民宅基地人均用地面积186.48平方米，高于国家规定的人均村镇建设用地面积控制在150平方米以内的标准，按此计算农民宅基地多占用地达22447公顷。据该市国土部门提供的数据，2001～2004年，全市农民建房用地达2184公顷，占全市用地量的近23%。三是部分城市建设在某些方面超标用地。城市建设总体用地情况相对较好，但也存在用地超出城市经济社会发展水平的地方，主要是不适当地超标建设宽马路，大广场。少数地方道路建设标准过高，大大高于《国家城市道路交通规划设计规范》规定的大城市主干道、次干道、支路宽度标准;各类园区企业之间通道过宽，占地过多；广场建设也突破了城市市级广场每处宜4～10万平方米，区级广场每处宜为1～3万平方米的标准。
　　用地粗放，是一个历史发展阶段的过程，有其客观的因素：一是工业用地上，特定发展阶段迁就投资者是主要的外因。由于发展资本的稀缺性，投资者选择的余地大，要地多，开价低，投资者的这种选择，往往使过分强调投资强度、强调产业对口的地方招不到项目，逼得一些地方为了提高对资本和项目的吸引力，迁就投资者“以资源换资本，以土地换项目”，降低工业用地价格来招商，降低项目进入门槛来引资。尤其是经济不发达地区，加快发展的压力很大，对项目的需求十分迫切，但由于发展环境不如外地发达地区，把项目搞到手先发展起来，这是他们首先考虑的问题，只得迁就投资者，新上项目土地投资强度往往低于规定标准。二是农房用地上，主要是农民传统生产生活习惯造成的。以南通为例，解放初期，因地处平原河网地区，有家族性团状村落式布局；从解放初期到上世纪70年代末，因推进水利化、公路网化工程建设，有沿河而居、沿路而居的线型、非字型布局；从上世纪80年代初到1996年，因实施农村家庭联产承包责任制，农民为了就近种田，以方便生产生活为选择宅基地的主要准则，有“田中建房”点状布局；从1997年以来，推进农房集居，有区域集中型布局。由于农民传统的生产、生活习俗，农民住房点多面散用地过多，目前农村人均住房面积达到54平方米，大大超过规定标准。三是在城市化过程中，对城市化的理解出现偏差，正确的政绩观没有树立，认为大马路、宽广场就代表了大城市。
　　
　　二、一些地方市场作用缺失、市长作用缺位的问题
　　
　　粗放用地是特定历史发展阶段的产物，有其客观因素，从深层次看，主要是一些地方市场作用缺失、市长作用缺位的问题。
　　市场作用缺失，主要反映在土地资源配置作用还没有充分发挥。而市场作用的发挥与土地市场化进程又密切相关。从目前我国土地市场化进程看，结合南通地方实际，可分为这样几个阶段：一是1987年以前为完全行政配置阶段，用地以完全无偿、无限期行政配置为主，土地使用没有得到制约。二是1987～1994年为有偿出让初始阶段，这一阶段土地一级市场初步形成，农民宅基地有偿使用全面推开，行政划拨开始向国有土地有偿划拨和协议出让迈进，但国有土地有偿出让占比较小，约为20%左右，土地宽打宽用现象较为普遍，土地缺少经济手段的约束。三是1995～2000年为房地产用地初步市场化阶段，房地产用地出现招标、拍卖，但土地资产管理方式落后，土地资产经营能力不够，土地价值没有充分体现。四是2000年至今为经营性用地充分市场化，土地开始实施严格化管理阶段。这一阶段经营性用地、其他竞争性用地全部实施招标、拍卖、挂牌出让，但工业用地仍以协议出让为主。2005年以来，按照科学发展观的要求，土地开始实施严格化管理，国家相继出台了一系列加强用地管理的政策措施，用地开始向集约、节约方向转变。这一阶段出现“两个并存”，出让与划拨并存，出让中招标、拍卖与协议出让并存。2003～2005年在全市划拨与出让的建设用地总量中，有83%的国有土地是以出让方式供应的；83%的出让土地中，招标、拍卖、挂牌出让土地的占出让面积的24%（比2001-2003年比例提高15%），协议出让的比例76%；76%协议出让中，供地量比重最大的是工业用地，占土地供应总量的比例在61%左右。
　　客观上看，社会事业用地主要还是国有划拨的行政配置，但工业用地主要采取协议方式出让；另外，高速公路、铁路征地补偿标准偏低，这样土地价格没有真正体现土地价值。研究表明，招标地价一般高于协议地价3～5倍，拍卖地价一般高于协议地价4～10倍，这种价格与价值的背离，使得市场手段和价格杠杆对多用地显得制约不够，而低地价传递的土地资源稀缺信号不强烈，更容易产生土地替代资本的效应，直接导致粗放用地。从根本上看，这反映了市场机制内在的集约用地约束机制的缺失。由于市场机制没有到位，对农民的补偿没有在价值上体现到位，这“两个不到位”，利益博弈不平等，投资者获得土地相对容易，降低了建设用地集约利用水平，这也是工业用地方式转变难的深层原因。因此，在加强土地管理的同时，强化“市场”这一只手的作用显得非常重要，而强化“市场”这一只手的作用，工业用地市场杠杆如何用好仍需要破题。
　　一些地方政府缺位，首先体现在这些地方领导指导思想上缺乏落实科学发展观的自觉意识，对土地资源集约节约利用的紧迫性认识不够、重视不够，一些地区往往只从本地来看发展的用地问题，没有从国家全局的整体来看问题。其次体现在政府规划、管理、考核等四个方面：一是各类规划的衔接不够。在规划编制调整范围不统一，编制时间不一致，从全国情况看，产业发展、城市建设、生态建设规划等，许多专项规划基本上脱离土地利用总体规划，背离土地资源的供给能力，无形中扩大了用地规模。二是土地管理制度的系统性不够。例如土地的产权制度和税收制度不够完善有缺失。现有的产权制度中只规定农民一户一宅基地，而城市居民买房是没有数量约束的，这直接导致城市土地难以按合理的需求方式达到节约使用；土地的税收制度是调控土地利用现状的重要经济杠杆，它关系到土地能否节约使用，而土地财产保有税、撂荒税、闲置税没有开征，税收制度的缺失同样给集约节约利用土地带来不利影响。三是衡量集约节约用地的指标体系准确、全面不够。从认识论的另一侧面来看，一个能够科学、准确反映用地集约、节约程度的指标体系十分重要。而这个指标体系设计要求有系统性，因为土地不只是一个“土”，它是自然、经济、社会的统一体，要对这三个方面进行综合考量；要求有地域的差异性，土地指标受到发展程度的限制，东部沿海和西部地区不可能也不能相同；要求有发展的阶段性，因为我们不可能超越经济社会发展阶段，做与此不相适应的事。对照这样的要求，可以发现，一些地方集约节约用地的指标设计上，经济效益指标考虑得多，社会、生态指标考虑得少；上级要求的共性指标考虑得多，从自身实际所处区域、阶段考虑得少。四是一些地方在政府规则和用地监管制度上不够严密。特别是在如何保证科学、公正、公平和阳光操作上，还缺乏严密的管理办法。

　　
　　三、转变用地方式需要市场、市长良性互动，形成合力
　　
　　（一）转变用地方式，需要市场机制进位，凡是能够市场化的都要市场化，让市场“无形的手”最大程度配置好土地资源。市场对土地资源的配置作用表现在四个方面：（1）通过市场竞争，土地产权人取得土地后，会最大程度地按照利润最大化原则高效利用土地资源，从而使土地资产实现价值最大化，而这正是促进主体节约集约用地的内在机制；（2）通过市场配置，在利益机制的驱动下，使土地资源得到最大利用，土地利用的强度、密度与综合度得到最优的开发；（3）通过市场选优，在土地利用开发建设的基础上，建设者面临日益增长的物质文化需求，促使考虑土地资源配置的环境生态效应、人文效应，从而达到经济、社会、生态综合效益的最佳状态；（4）通过市场价格，调节土地市场供求均衡，引导市场供应的时机和数量。推进土地市场化，一是要充分发挥价格机制的作用。积极探索和推进土地资源市场化利用，研究反映市场供求状况和资源稀缺程度的地价形成机制，充分运用地价杠杆作用调控土地市场，促进土地资源的集约利用。比如，制定有利于土地集约、节约利用的地价政策，根据供求关系来决定地价，并借此探索建立城市土地供应计划制度，合理确定城市土地的供应总量、结构和进度，充分发挥地价调节土地供求，提高土地使用效率的作用。比如，对工业项目用地，制定地价与土地集约度的调节系数；对利用率较低的项目用地适当提高供地价格，对投资强度较高的项目用地适当给予价格优惠；对收取的基础设施配套费用等可以由政府实行差别征收办法，鼓励建多层建筑，提高土地利用率。二是要加快工业用地市场化进程。与宏观调控加强土地管理措施相配套，建议适时将工业用地协议出让转向招标、拍卖出让，让用地出让完全市场化，提高土地的征地成本，促进投资者真正集约、节约使用。同时与此相配套，建议按地区建立工业用地出让最低标准统一公布制度，规范工业用地出让管理。三是要按土地市场价值规律，建立长期土地收益制度。对新增建设用地，应按市场的办法计算收益，在土地利用规划和计划的安排下，集体土地变为建设用地，其价格应由市场决定，理应从供求中定价位，政府通过对集体土地收益征税方式获得长期稳定的收益。对国有土地的地租实现方式，可以推行年租制，更有利于政府对土地收益长期化。
　　（二）转变用地方式，需要市长对市场进行补位，对市场做不到、做不好的，“有形的手”要抓得到、抓得好。首先要按照科学发展观的要求端正用地指导思想。对东部沿海地区来说，资源集约节约利用特别重要，要坚定不移地提高工业用地集约化程度，坚定不移推进农民集中居住，同时要完善对政府工作的考核，强化对资源集约节约利用、产出和投入代价、成本的考核。在此基础上，发挥好政府在集约节约用地中的调控、引导、管理的职能作用。我们知道，市场由于存在垄断、信息不对称、外部性、公共产品等缺陷因素，在配置资源时容易产生失灵，很难达到“帕累托”最优。要解决这个矛盾，就必须利用政府的优势克服市场缺陷。一是政府要抓规划，提高约束力。土地利用状态的实质是各种要素资源集聚与配置的空间表现，运用发展规划来协调土地利用十分重要。要把发展规划、空间布局规划和用地规划紧密结合，把集约、节约用地从规划这个源头上有效控制和落实，并为长远利用、未来使用留下空间，保证可持续发展。要以总规为龙头，土地利用规划为基础，整合与土地利用相关的规划，强化区域、产业、基础设施等建设的土地利用空间控制作用。现在各地“十一五”发展规划和各类专项规划已经编制，要抓紧进行土地利用总体规划和基本农田保护规划修编，适时调整城市总体规划、村镇规划，确保发展规划与村镇规划、土地利用总体规划的衔接、协调。要通过规划，以集中促进集约。以南通市为例，该市通过优化生产力布局规划，积极引导工业项目向园区集中，新上500万元以上项目全部集中在市级以上工业集中区，省级以上开发区投资强度由2000年的50万/亩提高到现在的160万/亩；积极引导农民向城镇和农村新型社区集中，全市农民集中居住区规划已通过省级验收，农民集中居住区规划如实施到位，可节约农村建设用地近30万亩；积极引导农田向适度规模经营集中，高效农业面积由原来占农田面积的20%，提高到40%，同样的用地，但产出扩大了一倍多，这就相当节约了一半的土地。二是政府要抓引导，完善政策，提高控制力。南通市提出“配套用地要有限度，地上建筑要有高度，土地开发要有进度，村庄整理要有深度，盘活存量要有力度”，制定了工业建设项目用地控制指标体系，下发了加强工业建设项目集约用地管理的意见，通过容积率、投资强度、建筑密度、配套设施用地比率等四大指标对建设用地规模进行控制，鼓励节约集约用地。通过提高建筑容积率，仅市区城市建设经营性用地就节约14674亩；通过建设标准厂房节约土地近3000亩；通过盘活存量增加12000亩；通过实施土地复耕开发，增加国有土地15659亩，该市已连续十四年保持耕地占补动态平衡。该市认真执行国家土地管理政策，严格、科学、高效管地用地，节约化、集约化用地水平不断提高。2005年全市以占全国万分之八的土地，实现了占全国千分之九的国内生产总值，全市平均土地综合产出率15.32万元/公顷（以单位面积实现GDP表示），为全国平均的10.8倍。这表明，政府这只手在促进集约用地上是可以十分有为的。三是政府要抓宏观管理，提高管理力。要加强建设用地指标管理。按照建立集约节约型社会的要求，制定符合国情、省情、市情的建设用地指标和面积定额；要建立符合当前经济发展水平的土地资源利用和评价的考核标准，通过正确的指引促进城乡土地集约利用水平的提高。重点建立地价调节制度、土地利用检查制度和集约评价考核机制，从土地供应率、项目用地开工率、土地利用率、土地闲置率、项目到位率等指标上，对各地特别是各类开发区进行土地利用集约度的综合评价。当然，这要根据各地社会经济发展水平和各产业发展进程的差异，要根据经营类别、产业布局、产业结构等因素，制定适合不同区域的建设用地标准，分地区区别对待，并加强对项目建设后期的跟踪管理，提高建设项目用地标准的约束力。从管理职责看，省级以上土地管理部门可更多从政策、法规、导向、考核等宏观层面加强对一个地区整体集约节约用地情况的管理，真正管到面；地方政府可更多从项目投资强度、产业布点、用地计划额度等操作层面加强对单体项目的用地管理，力求管到点，共同促进集约节约用地水平提高。四是政府要抓耕地保有，提高平衡力。如何确保实现建设占用与补充耕地的动态平衡？在具体耕地保护率的确定上，不宜一刀切，不同地区经济发展的状况不同、产业发展的基础和集聚情况不同、土地利用情况不同，要从土地利用结构现状和目前该地区发展实际出发，制定分地区土地管理政策，确定合理的耕地保护率指标。对用地指标，要严格执行指标约束从紧的原则，但同时也要根据各地经济增长、投资情况和工业化、城市化进程综合平衡确定比较合理的用地指标。对产业向开发区集聚要积极鼓励，根据开发区投资强度、产业集聚程度、承载能力和产出来合理确定开发区是否扩容，让更多的产业投资集中到开发区，减少项目投资乱布点占地。对农民集中居住区建设，不仅要在用地指标上给予保证，还要在法规层面对原有规定根据目前农村的实际和建设社会主义新农村的新要求作适时修正，以利促进农民集中居住，节约更多土地。

　　发挥好政府在集约节约用地中的调控、引导、管理的职能作用，相关的制度安排和机制约束不可或缺，这涉及四个方面。一是对政府用地决策权的约束。二是用地的利益约束，这包括土地税制问题，通过提高土地保有环节的税负，对单位和个人占用和浪费大量土地资源进行经济制约；土地收益基金制度问题，通过控制各级政府使用土地收益的规模，国有土地收益不得在当期全额支出，从而控制基本建设规模；土地产权制度问题，按照“归属清晰”的要求，在坚持土地公有制的前提下，通过明确土地所有权主体和所有权实现，尽快完善土地确权登记制度，将国家土地所有权、集体土地所有权归属落到实处。三是用地的外部约束，如何加强各级地方人大对政府用地的审查，提高参与程度。四是保证用地利益均衡的制度安排。对农地的非农化的收益分配，如何提高农民集体和农户的收益比重值得探讨。
　　（三）转变用地方式，需要构建由政府、市场共同作用的土地资源配置系统，形成“二手联袂”之势，以实行土地资源利用的综合效益最大化。现代制度经济学家G.霍奇逊认为，“一个市场系统必定渗透着国家的规章条例和干预”，政府与市场的作用是相互交织在一起的，不管是政府力量的加强还是市场力量的加强，都有赖于另一方作用的加强为之进行弥合。比如，南通用地配置“土地收购储备上行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的”模式（依法将批次转用土地、存量闲置土地、旧城改造用地、破产企业用地、机关企事业及居民搬迁腾出的土地和企业改制、司法裁定需转移土地，统一纳入政府储备范围，统一推向市场），就是政府与市场“二位一体”的紧密结合。“二位一体”说到底就是要在增强政府对土地资源配置的宏观调控能力同时，遵循市场规律把土地要素市场培育好、规范好、发展好，发挥市场配置资源的最大效应。一是政府要培育好土地市场，要建立完善的土地有形市场，通过设立固定的场所，推行国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，健全市场体系，培育土地要素市场，不但把经营性用地，而且逐步把工业等用地都纳入市场化运作，积极探索推行工业用地租赁制度。二是政府要规范好土地市场，要做到严格管理和控制土地一级市场，坚决实行“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，努力在市场准入、土地要素获取，享受法律保护和政策支持等方面，创造市场良好环境。三是政府要发展好土地市场，要积极推进体制、机制创新。体制创新上，要改变农村集体土地转换为城镇国有土地中征地方式非市场化的行政手段，改变农村土地不按市场定价造成配置资源上的低效浪费的现象，形成国有土地产权和集体土地产权同时并存的“两种产权，一个市场”的格局；机制上创新，要用市场化手段解决城市改造建设中“城中村”，土地改变用途和城区闲置土地问题，达到城市建设基础设施配置，政企双赢，土地充分利用，各类效益并举的目的。要建立促进产业集聚、土地集约的利益共享机制。在当前的形势下，企业和资本向省级（市）以上开发区和重点工业集中区集中是必然的。因此，在招商引资的过程中，为了协调地方利益，打破行政界限，对招商引资进入省级（市）以上开发区和重点工业集中区的，采取“谁投资，谁受益”的原则，其创造的财政收入、税收等，由引资的地方政府和省级（市）以上开发区、重点工业集中区按一定比例进行分配，这样既能满足地方政府招商引资，发展经济的需要，又能避免土地资源的浪费。
　　作者为十一届全国人大代表，江苏省南通市市长

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