加强我国食品安全的规制措施

来源:用户上传      作者: 梁树广

　　摘要：“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题成为大家越来越关注的问题，也引起政府部门的高度重视。食品市场的安全状况与政府食品安全规制密切相关。为了提高食品市场的安全，有必要对食品市场的特征以及食品安全规制的原因进行分析，只有这样政府才能采取更加合理的规制政策，减少食品安全问题的出现。本文首先描述当前我国食品安全问题的现状，然后根据政府规制原因的理论，具体分析了食品安全规制的原因，并结合食品市场和食品分类的特征，提出加强我国食品安全的规制措施，最后得出相关结论与启示。
　　关键词：食品安全；规制；政府；措施
　　中图分类号：TS201.6；F091.3
　　
　　一、引言
　　
　　2010年卫生部通过突发公共卫生事件网络直报系统共收到全国食物中毒类突发公共卫生事件（以下简称食物中毒事件）报告220起，中毒7383人，死亡184人，涉及100人以上的食物中毒事件7起。与2009年网络直报数据相比，食物中毒事件的报告起数和中毒人数分别减少18.82%和32.92%，死亡人数增加1.66%[1]。近几年，我国出现了各种食品安全问题，如大头娃娃、苏丹红、三聚氰胺、瘦肉精、面粉增白剂、注水肉、毒豆芽、染色馒头等。出现这些问题原因是什么，是值得大家关注的问题。食品安全是人民群众最直接、最根本的民生。2011年1月，某杂志发布的年度消费者食品安全信心报告显示，50%以上公众对食品“没有安全感”，近期频发的食品质量安全事件，也在不断拷问着我们：食品安全事件的症结究竟何在？企业的道德底线、政府的监管力度和制度的执行力都成为拷问的对象。有的人可能认为食品生产者应该对食品问题负主要责任。2011年5月5日，上海市质量协会用户评价中心发布的《关于上海食品工业企业诚信管理体系建设现状调查的报告》显示：46.9%的被访企业不认为应该履行食品质量安全的主体责任，而仅停留在加强自律的层面上。由此可见，食品企业责任意识薄弱是导致当前食品安全事件频发的一大因素[2]。实际上这只是其中一个原因，其主要原因是食品市场的信息不对称造成的。经济学上求最大化，一般都是在一定约束条件下求，如果没有约束条件是不能求的最优问题。所以，我们要处理好这个问题，需要给这些食品生产者添加约束条件，如法律、法规、罚款、监督、刑事处罚、食品标准、企业诚信经营的价值观等等，使其在这种约束条件下追求利润最大化，即符合消费者的利益也符合生产者的利益。而这个约束条件是需要政府去做的，因为市场已经可以说在这方面无能为力了。只要政府规定好约束条件，生产者在这些约束条件实现自己的利润最大化的同时，也实现了消费者和整个社会的福利最大化。由于当前我国的法律机制和信誉机制还未形成，靠生产者自我约束很难，因此，为了添加这些约束条件和弥补市场在某些方面的失灵，这就需要政府规制。
　　
　　二、政府规制的原因分析
　　
　　亚当•斯密在《国富论》中指出，市场是完善的，政府只是一个守夜人，政府只要给市场提供一个公平和竞争的市场环境就可以了，主要起监督市场和保护人民财产的作用。后来，经过了很经济学家的发展，这个天赋自由体系越来越完善，尤其是到奥地利学派。20世纪30年代经济危机出现，使人们开始重新认识这个自由市场经济并不是万能，在有些地方是失灵，如外部性、不完全信息和垄断等，而这种市场失灵造成了整个社会福利的损失。于是，出现了凯恩斯的《就业、利息和货币通论》，这是一个主张政府干预的理论的著作，经济学开始走上了政府干预了市场之路，并对美国从经济危机中复苏起到了很大作用。可是，20世纪70年代，美国出现了滞涨，而根据凯恩斯的理论这是不可能出现的，于是，经济学家门又开始恢复了市场经济的道路上，其主要代表是弗里德曼，而在政府规制方面，也进行了放松性规制，其中最成功的当属英国。
　　经济学一直以来，就在讨论一个问题，到底是政府在经济中占主导地位还是市场占主导地位，经过几百年的讨论。在现实中，还真没有哪一个国家是完全的、自由的市场经济，基本是一种混合经济体制，即所有社会既带有市场成分也带有计划成分。
　　政府规制就是政府干预市场中生产者和消费者的行为，使资源配置效率最优，达到提高整个社会福利的目标。对于政府规制的原因的解释有很多方面，其中最主要的有三个方面：垄断、外部性和信息不对称，由于市场存在这三个方面的问题，导致市场机制不能发挥作用，从而损失经济效率和社会福利。
　　一是垄断。垄断自产生以来就遭受非议，有的认为垄断有利于创新，有的认为垄断降低了消费者福利和造成了垄断企业的效率低下。迄今为止，大家已经对垄断有了共同的认识，即要限制垄断。而这个工作，市场是做不了的，因为垄断本身有的就是市场竞争的结果，市场不能解决这个问题，而只能靠政府解决，于是政府就出台各种法律限制垄断，其中比较有名的是美国的《谢尔曼法》。其实，打破垄断，引入竞争机制，也是反垄断的一个很好的方法，不过这也需要政府的参与，如我国的电信行业、电力产业的改革，基本就是走的这条道路，打破垄断，引入竞争，逼迫垄断企 业提高效率，降低成本，这样消费者就能得到更多的福利。
　　二是信息不对称。这个主要应用于食品和药品的安全、卫生健康方面，如最近我国出现的瘦肉精、面粉添加剂、毒豆芽的问题，基本都是由于生产者和消费者对该商品的信息不对称造成的。正是由于信息不对称造成了生产者的道德风险，也就出现了上面的那些问题。如果消费者知道生产者的生产产品的信息，经过市场竞争机制，估计那些有问题的产品都卖不出去，自然就淘汰掉这些企业。可是，现实中，这些信息是不对称的。这时就需要政府加强对这些商品的监督和质量检验，出台法律标准，规定好其产品标准，以及要求生产者披露生产商品过程的信息，增加信息的透明度。实际上，有人认为，让生产者公布产品信息不就可以了。根据信息经济学理论，让生产者公布信息，其交易成本较大，只有政府作为一个公证人去做，才是最合理。这也是为什么政府应该加强对食品和药品的安全的规制的原因。
　　三是外部性。这个主要应用于环境规制方面。我们都知道污染性的生产企业不会主动减少环境污染，环境污染有很大的负外部性，其使企业获利，而由整个社会负担环境污染的成本。根据科斯定理，可以解决外部性，可是科斯定理所要求的产权界定清楚、交易成本为零和信息是完全的假设条件在现实中，很难满足，所以，也只能交给作为整个社会的代理人的政府去监督和治理环境污染的外部性问题，这也成为了政府在环境方面规制的原因。
　　还有其它政府规制的原因，如竞争破坏性作用等，但是主要是这三个原因。不过政府规制有时并不能提高社会福利，因为政府作为整个社会的委托人，其经营的目标有时与代理人（人民）的目标不一致，同时，这种委托代理关系是多层的委托代理关系，容易出现很多问题，如寻租或者被某些利益集团所所利用成为其代言人。所以，政府规制成功的一个条件就是政府自身是完善的，如果政府规制本身存在问题，有时还不如没有政府规制，任由市场竞争自由发展的好。
　　
　　三、食品安全规制的原因分析
　　
　　（一）食品市场的基本特征
　　1.从需求角度看食品市场的特征
　　“民以食为天”，食品是我们赖以生存的主要物质，离开了食品，我们的生存就成了问题。所以，食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。食品从需求价格弹性角度划分，部分食品的需求价格弹性较小，如粮食、蔬菜、水果、肉类和饮用水等，部分食品表现为较大的需求价格弹性，如饮料、营养品、牛奶、奶粉等。不过大部分食品的需求价格弹性较小，即缺乏弹性，不管价格多高，有些东西我们必须消费，如粮食和蔬菜。在食品市场上存在大量的消费者，同时我们每时每刻都在买食品，吃食品，因此，食品直接会对消费者的健康和生命安全造成影响。

　　2.从供给角度看食品市场的特征
　　从供给角度看，食品市场存在大量的供给者，再加上食品之间存在较强的替代性，如大米与面粉、猪肉与牛肉。虽然，不同食品生产对生产技术的要求不同，但是多数食品不存在明显的技术壁垒，所以，食品供给市场一般都存在激烈竞争。
　　综合以上对食品市场供求两个方面的分析可以看出，食品市场大部分属于完全竞争市场和垄断竞争市场[3]。根据经济学原理，完全竞争市场是最有经济效率的市场。在完全竞争市场上，如果信息是对称，一般不会存在市场失灵，食品市场供求通过竞争来实现。但是，食品作为一种特殊的产品，在其生产、销售过程中存在比较突出的信息不对称问题。正是由于食品市场存在较多的信息不对称和外部性问题，才会出现了较多食品安全问题，也就需要政府对食品安全的规制。随着，消费者逐渐从关注食品的可获得性到关心食品安全问题，食品安全规制就变得更加重要。
　　(二)食品分类
　　在食品市场上，根据食品质量信息获取的难易程度，可以把食品分为三类：搜寻品、经验品和信用品。
　　第一类是搜寻品，即消费者在购买前就能了解食品的质量信息，诸如食品的大小、光泽、颜色、肥瘦、包装、商标、价格和产地等。我们把具有这类质量信息特征的产品归为搜寻品。这类信息在食品市场上容易获得，买卖双方都比较清楚。对于搜寻品可以取得与市场信息充分状态下一样的结果，即可通过信誉机制形成一个独特的高质量高价格市场均衡而不需要通过政府规制解决食品安全问题。
　　第二类是经验品，即消费者在食用之后才能了解到食品质量信息，诸如食品的新鲜程度、口感和味道等。我们把具有这类质量信息特征的食品归为经验品。在食品市场中，这类食品一般在购买前对其信息无从了解，只有购买后才能够了解到该食品的质量信息。不过，如果消费者在购买某个企业的食品后，感觉产品质量还可以，会重复购买，企业依此建立自己的信誉，在信誉机制作用下，消费者逐渐了解到产品质量，企业也能依此质量进行定价。但是，消费者只购买一次产品时，除非能够以较低的成本获得产品信息，不然很难通过信誉机制达到高质高价和实现市场均衡。
　　第三类是信用品，即消费者在食用后也无法了解到食品质量的部分信息，诸如农药存留指标、重金属含量指标、菌类指标、是否含有激素以及各种营养元素是否已经达标等，我们把具有这类质量信息特征的产品归为信用品。由于消费者区分此类信息的成本较高，同时，消费者食用这些食品对身体健康的影响，有可能短期内不出显现，一般有的在若干年甚至十几年后出现，生产者对这类产品的信息具有对优势，而消费者只能听任食品生产者的宣传和介绍，处于信息的绝对劣势地位。
　　由于消费者在食品市场上不能区分高质量和低质量食品，而二者的生产成本不一样，最终有可能出现低质量食品驱逐高质量食品的现象。如消费者在购买“绿色食品”或者“有机食品”时，由于信息不对称问题，消费者不能区分“绿色食品”与“非绿色食品”的区别，即使生产者宣扬自己的食品是绿色食品，要价较高，但是，消费者不能接受高价格，生产者只能按普通食品价格出售。但是，从生产成本上看，花费成本较高。由于消费者对产品信息无法判断，生产者很难确保高质量能带来的多的收益，生产者很难建立质量声誉，在利益驱动下，大多数“理性”的生产者就会使用各种添加剂和农药，而不会考虑消费者的卫生健康问题，也就出现了低质量食品驱逐高质量食品的现象。
　　（三）食品安全规制的原因
　　政府对食品安全进行规制的主要原因是信息不对称，这也是食品安全规制的理论基础。在食品市场上，一般由生产者、销售者、政府和消费者组成，其中生产者一般只生产少数几种食品，能够充分了解食品生产过程中的质量和成本等方面的信息。对于销售者和消费者而言，在交易中处于信息劣势的地位。但是，销售者一般来说，对于自己销售的食品质量，虽不如生产者多和全，但是，根据自己的销售经验，可以对自己所经营的食品的质量、可靠性和性价比有比较全面了解。这样在交易过程，只有消费者完全处于信息劣势地位。同时，政府和生产者、销售者和消费者之间也存在信息不对称问题。政府与生产者和销售者之间的信息不对称，主要是有时生产者和销售者隐藏一些食品的信息，即使政府努力监督和审查也不能够获得这些隐秘消息，再加上生产者和销售者对政府官员进行寻租，更加加大了政府与其的信息不对称。由于政府食品安全的规制部门存在分割、权责交叉等问题，各部门只负责传递本部门的信息，消费者很难了解到食品安全的全部相关信息，这种状况决定了政府与消费者之间存在信息不对称。而正是由于食品的信息不对称导致食品市场资源配置的低效率和多种食品安全问题的出现。因为，信息不对称会导致逆向选择，还有就是道德风险问题。从食品信息特征分析来看，经验品和信用品存在严重的信息不对称，这导致了市场的混乱，给消费者带来损失。为了减少经验品和信用品，由于信息不对称带来的问题，就必须实行政府规制。而食品安全规制正是通过一系列的规制政策和手段，强化对食品生产、销售者个人利益最大化的制度约束，使之形成正确的价值取向和价值判断，作出符合社会总体福利的行为。
　　食品安全规制还有一个原因就是外部性。安全食品不仅能够给生产者带来高的经济回报外，还能够给整个社会带来很大效益，如保障人生命安全和健康，为建设和谐社会做出了贡献，具有较强的外部性。但是，由于当前我国的市场环境出现了劣质食品驱逐优良食品的现象，不能够使安全食品的生产者获得全部收益，即发生市场失灵，这将打击一些安全食品的提供者的积极性，因此，需要政府规制，纠正市场失灵。而对于问题食品，具有很明显的负外部性，如问题食品威胁消费者的身心健康和生命安全，而劣质食品的提供者却不承担其给消费者和社会带来的这种危害的成本。由于食品是我们每天必需之物，问题食品具有很强的负外部性。如果食品出现问题，很容易对消费者的健康和生命造成威胁。，因此，也成为政府重点规制的领域。
　　
　　四、加强我国食品安全的规制措施
　　
　　食品安全规制主要是指政府职能部门对食品生产、加工、流通、消费过程中的食品安全行使监督管理。主要包括负责食品生产、加工、流通、消费环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度；查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为[4]。食品安全规制属于社会性规制。社会性规制是始于20世纪60年代，政府干预范围不断扩大思想而产生的。其主要观点是政府有（或应当有）责任保护环境的质量和个人的日常生活中的健康和安全。由于在食品的交易中，存在信息不对称和外部性问题，而这给消费者带来利益损失，如最近我国这些食品问题，给很多人的健康造成了一定威胁。因此，政府需要建立食品安全规制的规制机构、法律法规体系、制定食品标准体系、进入规制、信息规制以及监测手段对食品安全进行规制，以达到食品安全的目的。
　　（一）建立相对独立的权威规制机构
　　相对独立权威规制机构是保障我国食品安全规制措施实施的重要保障。目前，我国食品安全的规制逐渐形成了分段监管为主、品种监管为辅，一个监管环节由一个部门主要负责，全程由多部门共同管理的规制体制。其中参与规制的部门主要有：卫生部、国家质检总局、工商总局、国家食品药品监督管理局和农业部，此外，国家发展改革委员会、商务部、财政部等部门也从不同的方面参与了食品安全监管工作。这些部门是按照从原材料到产品、市场、餐桌的顺序进行分段监管。从田间地头到餐桌,每个阶段都有相应的监管部门把关，为公众的食品安全构筑屏障。随着我国食品安全问题的日益突出，目前这种规制机构存在行政监管力量不足，监管工作量大，成本高，职能分散交叉，权责不明，各个部门的权力界定不清晰，以及权威性和独立性较差[5]。因此，对于实行多部门食品安全管理的我国，应建立一个综合的权威的独立的综合协调规制机构，集中食品安全规制职能，对各个部门进行协调和指导，增强各个部门的责任意识成为当前食品安全规制改革的重点。只有这样才能消除因多头管理可能出现的职责不清和监管空白。2009年6月1日实施的《食品安全法》将国家食品药品监督管理局划归为卫生部管理，明确卫生部为食品安全规制的责任主体，并设立了国务院食品安全委员会，赋予其更多的规制权利和职责，这可以说为我国食品安全规制机构改革开启了新的旅程。

　　（二）建立完善食品安全规制的法律法规体系
　　法律法规是对食品安全规制的依据。通过法律法规进行食品安全规制的目的，就是迫使企业生产高质量和安全的食品。由于目前我国企业经营价值观和诚信度较低，在这种情况下，通过法律法规对其进行惩罚，使其时时刻刻恐惧违法所要付出的代价，从而进行自律，激励其生产安全食品，使企业的经济责任、法律和社会道德责任能够激励兼容，最终形成诚信经营的市场环境。实际上，我国一直以来比较重视食品质量问题，已经颁布30多部的有关食品安全的法律法规。如1953年，卫生部颁发了《清凉饮食物管理暂行颁发》，这是新中国建立后第一个食品卫生管制方面的法律；1982年颁布《食品卫生法（试行）》；1995年正式颁布了《食品法》，使中国食品规制法律制度比较完备。此外，我国还颁布了《产品质量法》（1993）、《查处食品标签违法行为规定》（1995）、《保健食品管理法》（1996）、《食品广告管理办法》（1993）、《农产品质量安全法》（2006）和《食品安全法》（2009）。但是，我国食品安全规制一方面面临立法和执法的制约，另一方面这些法律法规具有滞后性，由于食品安全法律、法规还有待完善，现行法律威慑力不够，守法成本高，而违法成本低，使得很多企业为了追逐利益铤而走险。这也是影响规制效果的重要因素。因此，为提高规制效果，应随着时代发展制定和完善食品安全的法律法规。
　　（三）制定科学的食品安全标准体系
　　食品安全标准是确保食品安全得到控制的基础。为了确保食品安全规制的科学有效性，对于一些食品，如粮食、海鲜品、畜类、禽类等生产和加工过程，应通过设定质量标准进行规制。目前，我国现行的食品安全标准体系存在诸多问题，一是标准水平较低，与国际食品标准体系相比，我国的食品标准体系标准水平偏低，许多指标都低于国际标准，如污染物含量、农药残留物限量、食品添加剂等限量，这也是我国出口食品总是遭到发达国家禁止的原因之一；二是某些标准违反科学原则，如考虑我们喜欢白色的原则，在面粉中添加增白剂，这实际上增加了食品危害性；三是标准不规范，由于目前的标准不规范，在食品包装上看到乱贴“绿色”、“无公害”、“有机”等标准。因此，为了确保食品标准的有效性，在制定标准时，要制定科学的标准，标准具有动态性，与国际标准接轨。
　　（四）加强食品质量安全市场的进入规制
　　食品质量安全市场的进入规制主要是对食品生产和加工企业实行的一种事前审查和事后监督相结合的规制措施。其对食品企业的进入规制主要措施是，一方面对进入食品市场的企业的生产和加工资质进行审查；另一方面应对企业生产和加工过程是否符合标准进行监督，一旦发现问题，就应该令其停产或者给予重罚。此外，我国食品安全问题，不仅是一个经济问题，也成为一个政治问题，因为一些大型食品企业是当地的纳税大户，也是吸纳就业的重要渠道，当地政府为了政绩，往往对本地企业的违法行为睁一只眼，闭一只眼，有的政府还成为当地某些劣质食品的保护伞，给食品安全问题的出现埋下了定时炸弹。因此，地方保护主义也成为我国食品安全问题的根源之一。可以考虑把食品安全工作纳入领导干部政绩考核，从而避免政治目标和经济目标的矛盾。
　　（五）加强食品质量信息的规制
　　信息的完全是食品安全的必要条件。前面已经表明，食品市场存在严重的信息不对称问题，政府可以通过制定有效的信息制度对食品市场进行合理的干预；或者说，让消费者能够以较低的成本获得关于食品质量的有效新消息，这能在一定程度环节食品市场上的信息不对称问题。根据前面对食品的分类，对于一些搜寻品，消费者是可以直接获得，而且获得成本较低且有效，市场可以达到有效配置资源；而对于经验品和信用品，一般是通过食品的包装标示和企业广告获取的。因此，为了确保信息的真实有效，政府需要对食品的商标和广告实施规制，规制机构可以通过媒体、网络等渠道及时地向消费者传递关于食品质量的信息。
　　（六）加强对食品质量监测
　　严格按照食品标准进行生产和加工食品是生产高质量食品的基本保障。但在现实中，部分食品标准实施状况较差。为确保质量标准的实施，必须加强对食品质量生产和加工过程的监测。我国目标还没有形成完善的监测体系，并且对食品质量主要集中在对最终食品的监测上，很难对食品的不安全因素起到预防作用。我国目前只注重事前的资格审查，因为事前监督成本比事后的监督成本要低，政府和工作人员为了降低成本或者偷懒而只重视事前监督，而忽略事后监督。实际上事后抽检和事前监督比起一开始的资格审查重要的多。因此，政府可以加大食品安全检测设备的投入，用于快速筛查可能被添加的非食用物质。同时，发布食品安全监管部门的举报电话，开通食品安全举报网络系统，这样就能对有问题的食品进行及时处理和检测，避免大的事故发生。
　　（七）加强对食品安全规制者自身的规制
　　法律和信誉是维持市场有序运行的两个基本机制，法律制度的运行也离不开执法者的信誉。事实上，与法律相比，信誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制[6]。政府作为食品安全的规制主体，信誉至关重要，目前，我国消费者对于政府食品安全规制机构，由于政府寻租问题的存在，人民对一些食品安全规制机构发布的信息，信任度较低。现行的法律法规体系中尚欠缺对食品安全规制机关及其工作人员的失职责任的追究机制。因此，应建立对政府规制机构和工作人员的问责制，问责制是民主政治制度的一个组成部分，是宪政民主政体下责任政府的一个重要实现途径。官员问责制既是保证政府对人民负责的体现，也是平息民愤的重要手段，可以使各级监管官员不敢失职、渎职，督促各级官员尽职尽责。
　　
　　五、结论与启示
　　
　　综上所述，食品是我们生存的必需之物，食品安全关系到我们生存和健康。但是，由于食品市场本身的信息不对称问题以及生产企业的经济责任、道德责任问题和政府食品安全规制存在的问题，需要政府加强对食品安全规制。由于食品与我们的身体健康与生命安全密切相关，在解决食品安全问题时，要强化从源头治理，避免大的食品安全事故发生。由于本文只是从政府规制的角度探讨了食品安全问题，但是，这只是食品安全问题出现的一个原因。其实，该问题是一个系统问题，涉及到很多方面，尤其是食品生产企业的生产模式，这可以说是食品安全问题的源头。因此，升级食品生产企业的生产模式也是治理食品安全的一个主要措施。当前我国市场经济的道德体系还未建立和社会诚信环境差也是我国食品安全问题的主要原因。因此，要解决当前的食品安全问题，需要从市场经济的诚信环境、食品生产企业、政府规制和制度等方面进行系统治理。
　　
　　参考文献：
　　[1]卫生部办公厅关于2010年全国中毒事件情况的通报（卫办应急发[2011]26号）.
　　[2]食品安全事件频发拷问政府监管,地方保护成根源[N].光明日报，2011.5-13.
　　[3]王俊豪.管制经济学原理[M].北京：高等教育出版社，2007.
　　[4]罗先智.实行食品安全规制的理论思考[J].中国经济问题，2010.（3）.
　　[5]万睿，卢山冰，吴航. 三鹿事件引发对我国食品安全规制的思考[J].生产力研究，2010.（5）.
　　[6]岳中刚.信息不对称、食品安全与社会性规制[J]. 中国工业经济研究与开发促进会2005年会暨“产业组织与政府规制”研讨会论文集.
　　（编辑：王露）

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