高校非经营性国有资产管理的产权分析
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作者: 王攀娜
摘要：占高校国有资产绝大部分的非经营性资产，由于产权关系不明晰，在管理实践中存在着诸多问题，本文试图通过产权分析，对高校非经营性国有资产的管理进行一些有益的探索。
关键词：非经营性国有资产；管理；产权
一、高校资产的产权分析
科斯从权利行使的角度定义产权为“产权包括一个人或其他人受益或受损的权利”，“产权的一个主要功能就是为实现外部效应的更大程度的‘内部化’提供行动的动力”[1]。国内经济学界对产权含义也有多种观点。如吴宣恭认为，“产权的内容很丰富，从最根本的关系上归纳和分类为四权，即狭义的所有权、占有权、支配权(处置权)、使用权。它们指的是产权主体对客体拥有的不同权能和责任，以及由它们形成的人们的利益关系”[2]。张维迎“把财产权看成是确定物的最终归属，是主体对物独占和垄断的财产权利，即同一物上不依存于其他权利而独立存在的财产权利”[3]。
产权在经济活动中之所以必不可少，是因为明晰的产权在经济运行中具有重要作用，主要表现在以下几个方面：界定财产归属的功能，它使财产主体人格化、产权关系明晰化；对从事经济活动的主体具有约束功能，产权客观上使财产的责权利有机地统一起来，内生出一种基于自身利益需要的财产营运的约束功能；对从事经济活动的主体具有激励功能，排他性产权的确立使权利与义务对称化，尤其是收益权的明确更使产权主体有内在动力有效地营运财产；有利于优化资源配置，提高资源利用效率，产权的可转让性能使资源根据市场需求的变化在全社会自由流动，产权的可分解性使同一资源能够满足不同的人在不同时间的不同需要，显然增加了资源配置的灵活性和效率[4]。
计划经济体制下，高校的教学、科研、行政生活后勤的经费直接由国家财政划拨，高校资产形成的主要经费来源是靠国家和上级拨款。根据1997年财政部、教育部颁布执行的《高等学校财务制度》第二十九条规定：“高校资产是高校所占有、使用的、在法律上确认为国家所有的，能够以货币计量的各种经济资源总和。包括各种财产、债券和其他权利。”但随着改革开放的深入，筹资来源的多渠道、多元化，决定了高校资产形成的多样化，出现了国家办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。目前，高校资产根据产权的划分，既有国有资产，又有非国有资产；按其经济性质划分，既有经营性资产，又有非经营性资产。
二、高校非经营性国有资产管理存在的问题
1.产权不清，职责不明。高校与未改制国有企业的弊端一般，长期以来，代表国家行使出资人权利的责任主体一直虚置。国有资产所有者权利不落实，国有资产所有者即出资人的代表无履行者。学校作为社会法人和企业法人，必须拥有的财产使用权、经营权、处置权等，没有以授权经营的形式给予确定，缺乏约束力。由于历史原因，高校国有资产产权关系不清晰，非经营性资产与经营性资产的界定十分模糊，造成管理和使用脱节。
2.管理体系不完善，缺乏必要的监督。从高校目前的管理模式来看，高校内的众多部门都在行使资产的管理职能，如：资产部门管理房产、设备和图书资料；财务部门管理资金；产业部门管理校办产业；后勤部门管理后勤服务实体。但却没有一个部门统筹管理这些部门，在校内难以形成完整有效的管理体系，使得高校无法采用科学、严谨的方法对自身资产管理进行监督，造成所有者的缺位。从具体资产管理角度来看，常有登记在案的实物使用人与真正持有人不相符、持有人与所在部门不相符的现象发生，甚至有些部门或个人在使用过程中将这些资产转借或出租，谋取私利，给资产管理带来更多的问题。
3.高校非经营性资产的家底不清，使用效率较低。经过多年的发展，中国普通高校己达上千所之多，总资产无论原值还是净值也有上万亿之巨，甚至更多。多头分层监督管理的结果是账上有数，情况不明。高校非经营性资产的使用主体较多，使用过程中不计成本、不计盈亏，长期以来使用单位只重视占有、使用和处置资产，却忽视了资产的管理和效率的提高，争设备、争资金的现象严重，致使非经营性国有资产管理混乱、使用效率低下。在使用过程中由于使用者缺乏产权意识，对使用的设备不珍惜，从而造成设备的损害严重，大大降低了非经营性资产的可使用时间和效率。
4.非经营性资产转向经营性资产的流失。高校为了弥补教育经费的不足，改善办学条件，兴办经济实体，将非经营性资产转为经营资产。如2002年位居全国校办产业资产总额前3名的大学拥有近400亿元的资产。但资产转化必须以保证高校教学、科研的运行为前提，转化以后，必须保证国有资产的保值和增值。一些单位不顾教学、科研事业发展的需要，随意将资产转化，开展经营活动，为自己搞创收，由于资产所有者与使用者的脱节，致使这部分资产的实际使用者只重视使用而不重视保养、维护，只重视产出而不重视投入的经营方式，大大降低了这部分国有资产的使用寿命 [5]。
三、加强高校非经营性国有资产管理的对策探讨
第一，理顺产权关系，明确主体职责。高等学校非经营性国有资产是直接用于教学、科研和行政管理活动的资产，其管理目标是合理配置、安全完整和有效使用，其性质是使用的无偿性和运动的非循环性，应由学校财务处和资产管理处管理。对资产进行分类管理，并根据资产使用部门的不同确定其在管理和维护方面所应该承担的责任，并且要求各使用部门应定期向学校资产管理部门报告使用情况，确保非经营性资产的保值，明确资产管理的责任范围，消除高校资产管理上的漏洞。
第二，探索可行的管理模式，加强监督。由于各高校的发展程度以及自身特点有所不同，各高校应探索适合自己的资产管理模式。高校建立一套规范的资产管理体系，要按照统一领导、分级管理的基本原则来进行，具体也就是指组建以资产管理部门为主的资产管理体系，实行三级管理，二级核算。首先，学校领导层要引起足够的重视，在主管校长的直接领导下，国有资产管理处为全校非经营性资产的统一管理归口单位，为一级管理、一级核算单位，对全校的固定资产按会计制度的规定进行分类管理，财务部门也要加强核算，在日常工作中加强资产的管理与核算。然后，国有资产管理处直接领导下的各院、系、研究所、实验室等二级管理部门要对资产设立相应账户，对非经营资产建立卡片账，并使之与财务部门的账务相符，资产管理处还要定期与财务部门就未达账项进行核对。建立全过程的高等学校国有资产监督管理体系。高等学校国有资产管理的各层次监督管理部门都要对高等学校国有资产的形成、使用和处置的全过程进行监督。在形成阶段，建议使用招投标的形式购买，节约采购成本；在分配阶段要把握好高等学校国有资产配置范围与标准等环节，确保高等学校国有资产的配置合理有效。
第三，提高使用效率。国家教育部2007年初针对部属高校和直属事业单位开展资产清查工作，对其各种银行账户、会计核算科目、各类库存资金、有价证券以及各项资金往来等基本账务情况进行全面核对和清理。厦门大学一位主管该校资产清查工作的人士称，“随着近年来高校规模的不断扩大，高校资产的安全性问题再次进入主管部门的决策范畴，摸清家底无疑是进行改革的基础和前提。”在摸清“家底”的基础上，对经营性资产和非经营性资产进行合理的界定，根据国家的相关政策规定对遗留的问题进行清理，建立非经营性资产转经营性资产的账目, 将经营性资产和非经营性资产的界限划分清楚，明晰各自的范围，便于资产管理和使用效率的提高。
第四，加强非转经的管理。在转移的过程中，首先要认真贯彻《高等学校国有资产管理办法》和《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》，建立健全非经营性资产转经营性资产的审批制度，严格报批手续，必须把握好非经营性资产转移成经营性资产的“度”，明确所有者和经营者之间的责、权、利[7]。第二，明确学校投资到校办企业中的资产，其产权属于国家，应建立国有资产的有偿使用制度，对以实物形态投资的经营性资产应以实际占有资产总额为基数，征收一定比例的资产占用费及固定资产折旧费，并定期或不定期地对这部分资产进行保值增值考核，严格检查资产在使用和产权变动中有无流失现象；对以货币形式投资的项目，也必须按照银行现行贷款利率征收资金占用费。此外，对转做经营性的资产要明确高校对投资经营的资产享有投资收益权，防止经营收益分配向小集体或个人倾斜，保证高校的合理受益权。
作者单位：重庆文理学院高校财务经营研究所
参考文献：
[1]科斯.财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，1994.78-82.
[2]吴宣恭.产权理论比较[M]北京:经济科学出版社，2000.134-138.
[3]牛德生.关于企业所有权安排理论的观点述评[J].经济学动态,1994,4:72-73.
[4]李辉生.高等学校资产管理研究[M].中国科学技术大学出版社，2007.86-90.
[5]许志昂,马路达.高校非经营性国有资产管理的产权分析[J].山东社会科学,2006,11:51-52.
[6]曾道荣.高校国有资产的特点与管理创新[J].财会月刊，2004,8:67-69.
[7]矫志华.高校固定资产的清查与管理[J].济宁师范专科学校学报，2007,3:59-62.
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