非经营性国有资产管理的问题及对策

来源:用户上传      作者: 王奇超

　　摘要:中国非经营性国有资产对于完善社会主义制度,实现资源优化配置,创建节约型社会和社会主义和谐社会发挥着重要作用,在阐述加强非经营性国有资产管理的意义的基础上,从非经营性国有资产管理的现状入手,分析了管理中存在的问题,并从机构制度建设、法制建设和管理理念等方面提出了具体解决方案。
　　关键词:非经营性国有资产;管理;问题
　　中图分类号:F812文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0123-02
　　
　　所谓非经营性国有资产,一般是指行政事业单位所占有、使用、管理的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产,行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产等。它主要存在于国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等公共部门。
　　随着中国非经营性国有资产存量规模的不断增长,非经营性国有资产的管理日益受到重视,加强对其的管理将对中国的社会主义市场经济体制及节约型社会、和谐社会建设产生深远影响。
　　一、加强非经营性国有资产管理的意义
　　1.加强非经营性国有资产管理有利于健全国有资产管理体制,完善社会主义制度。长期以来,我们对国有资产的认识往往只偏重于国有企业等经营性资产,而对行政、事业非经营性资产关注不够。
　　2.加强非经营性国有资产管理有利于完善公共财政体制,实现资源的优化配置,切实转变政府职能。加强对非经营性国有资产管理,有利于合理配置和有效利用国有资产,充分发挥其在行政、事业单位履行职能方面的物质基础作用,以实现公共财政的目标追求,实现资源的优化配置,切实推进政府职能由传统的管理型向服务型转变。
　　3.加强非经营性国有资产管理有利于降低事业运行成本,建设节约型社会。根据非经营性单位履行职能的需要,结合存量资产使用状况,合理安排预算,实现以存量制约增量、以增量激活存量,从而有效降低政府运行成本,节约社会资源,加快推进节约型政府,节约型社会建设。
　　4.加强非经营性国有资产管理有利于调整收入分配关系,构建社会主义和谐社会。强化对非经营性单位的监管,可以切实推进事业单位津贴补贴规范工作和工资制度改革,从源头上遏制津贴补贴发放混乱的现象,从而为构建社会主义和谐社会提供保证。
　　基于以上的意义,政府在其管理体制和管理模式上进行了积极探索,但由于非经营性国有资产非营利性的特点,且受管理体制、政策、理念等方面的影响,给科学合理地对其进行配置和监管带来了很大的难度,进而导致其使用效率偏低,闲置、浪费和流失现象较为普遍。因此,非经营性国有资产在管理中尚存在着很多问题,亟待加以研究和解决。
　　二、非经营性国有资产管理现状及存在的问题
　　(一)非经营性国有资产管理现状
　　总体来说,目前中国非经营性国有资产实行“国家统一所有,各级地方政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制,但是在具体实施上,由于各地具体条件与改革的进程的不同,不同地区存在着较大的差异。非经营性国有资产的管理模式主要有两种:(1)国有资产管理模式。即由各级政府国资部门对同级的非经营性国有资产进行宏观管理。近年来全国大部分地方实行这种模式。但随着中央政府机构改革,国有资产管理局撤销,地方非经营性国有资产管理职能划归财政部,这种模式逐渐让位于财政管理模式。(2)财政管理模式。即由各级政府财政部门对同级的非经营性国有资产进行宏观管理。
　　(二)非经营性国有资产管理存在的问题
　　1.自身属性加大管理难度。非经营性国有资产管理存在的问题从根源上讲是由其自身属性造成的。其一,所有权与使用权分离,形成来源多样。其二,主要用于提供公共产品、公共服务,不用于经营活动,不以盈利为目的,不追求保值增值。其三,消耗的补偿只能来源于经营性国有资产的收益转移和财政预算支出,行政事业单位在使用这类资产时,也不需要支付任何形式的占用费。经济学中的“开支偏好理论”,证明了在使用者拥有信息优势的情况下,会追求自身开支的最大化,从而损害所有者的利益。在行政事业单位国有资产管理中,就会造成国家利益的部门化。
　　2.缺乏科学合理的财政制度。中国现有的非经营性单位会计核算制度的基础是收付实现制。①这种会计核算方法账面上的数据并不能真实反映单位所拥有的资产,由此造成家底不清,无法反映所占有的资产总量和资产的损耗情况,更无从反映资产的管理使用状况和使用效率,在制度上需要予以完善。完整的财务管理制度包括存量资产、财政资金购建资产收入、国有资产租赁、变现处理收入、事业单位“非转经”①收益以及基建、修缮等支出等。目前虽然有财务、基建和修缮等预算,但距离完善的财务管理制度仍有很大差距。
　　3.缺乏有效的资产预算管理体制。目前,中国还没有形成专门的资产预算体系,大多用财务预算代替资产预算,财务部门在编制预算时,缺乏对单位资产状况的充分了解,在进行资产配置时不考虑原有资产的存量和使用情况,导致预算安排存在一定的盲目性,资产闲置、浪费与资产的重复配置并存,降低了资产的配置效率,致使有限的财政预算资金没有得到最有效利用。
　　4.缺乏健全的监管法律法规。到目前为止,国家没有就非经营性国有资产的管理出台过专门的法律,只是相关管理部门颁布过少量的部门法规和规章,层级不高,效力相对有限。在对使用单位责任人员的权利、义务和法律责任方面规定不够细致,容易使管理责任落实不清;对资产流失现象没有相对完整的审计、纪检制约机制和责任追究、惩处办法等。管理的混乱必然带来资产的流失,决策的主观随意性和非民主化,容易助长与民主法制相悖的人治思想,进而排斥法治,其结果是保留传统的工作方式和陈旧的管理理念,影响相关领域的改革、创新与发展,使问题不断延续。
　　5.缺乏公正的绩效考评制度。政府对由预算资金所形成的非经营性国有资产,缺乏相应的责任考核要求,对资产的完整性和使用效率性、效益型和公平性等缺少客观公正的考核标准和考核方法,没有建立起有效的考核评价制度。而非经营性国有资产绩效考核体系的缺失,也导致资产管理部门与财政部门成本意识的淡薄和管理缺位。
　　三、完善非经营性国有资产管理的对策思考
　　2006年下半年先后公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》以及《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称“两个办法”)。“两个办法”是规范和加强非经营性国有资产管理的指导性文件。“两个办法”明确规定了非经营性国有资产管理应遵循的原则。根据“两个办法”,应在考察当前国内非经营性国有资产管理体制改革模式的基础上,结合实际管理过程中存在的问题,加强非经营性国有资产的管理。
　　1.在公共财政模式下,树立科学的管理理念。在公共财政体制下,转变过去将追求经济收益最大化、实现国有资产保值增值作为终极目标的传统观念。对于这部分资产,根据其自身属性和公共财政的要求,其管理目标应是通过提供公共产品与公共服务,实现公共利益最大化,唯有如此才符合非经营性国有资产管理的根本目标和科学发展观的根本理念。
　　2.完善非经营性国有资产管理制度。随着改革的推进,各级部门应围绕部门预算管理要求和资产管理的实际需要,结合政府采购和国库集中支付改革,制定科学合理的资产配置标准。主要从以下几方面来考虑制定:一是根据单位资产的存量状况制定。在分析资产结构的基础上,对可以标准化配置的资产,用数理统计的方法制定该类资产配置的数量及价格标准;二是根据资产的使用及绩效考评情况制定;三是按照投入产出原则,对资产的成本效益情况进行分析,从而确定配置标准;四是参考国际惯例和行业标准来制定配置标准。具备了完善的资配置标准体系,就能更好地为预算的精细化服务,为实现资产管理与预算管理的结合提供制度基础。

　　3.建立科学合理的国有资产预算制度。单位需要购置什么资产,如何配置增量资产和处置存量资产,应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要,并将两者进行科学的匹配,最后得出决策方案。在资产配置的具体方式上应引入市场机制下规范的做法,建立以政府采购制度为主的资产购置方式,在公开、公正、公平的环境下,降低交易费用、提高财政资金的使用效率。财政部门要建立国有资产管理的专门预算,研究制定行政事业单位固定资产配置标准,以此为依据进行经费预算,避免资金浪费现象。
　　4.建章立制,创建完善的法律环境。通过立法,以法律的形式明确规定各级国资委、各使用单位对非经营性国有资产管理的责、权、利,对非经营性国有资产使用和管理过程中,造成资产人为损失和流失的责任者的处罚等一系列重要问题作出准确、清晰的界定,使监管工作走上法制化、规范化轨道;此外,有关资产配置、处置、资产评估、统计报告等具体规定还需要进一步细化,确保在实际工作中将非经营性国有资产管理的各项管理规定落到实处、有法可依,并做好配套文件的制定工作。这是切实改变目前监管现状的治本之策。
　　5.完善绩效评价体系。在非经营性国有资产评价体系中,主要评价内容就是非经营性国有资产的效率性、效益性和公平性。但这些指标有些是相对的概念,无法直接量化、需要寻找和其相关的间接性指标进行分析评价,可以从投入、产出、效果及公众满意度方面入手。政府应建立专门的绩效考核部门,如国有资产监察验收站等,且独立于国资委之外。同时完善绩效评价指标,细化具体评价条例,兼顾地方利益。
　　
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　　[责任编辑 陈丽敏]

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