全面推进城乡经济社会发展一体化
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作者: 苑世清
摘 要:统筹城乡发展,推进城乡发展一体化,是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路,是推动社会主义新农村建设的战略选择,也是全面建设小康社会的必由之路。针对推进城乡发展一体化面临的一系列问题,各级党委要立足实际,在发展战略和政策取向上作出重大调整,加快破除城乡二元结构,消除制约农村发展的深层次障碍,建立城乡经济社会协调发展的体制机制。
关键词:统筹城乡;一体化;问题;对策
中图分类号:F29
文献标志码:A
文章编号:1673-291x(2010)16-0160-02
党的十六大提出了城乡统筹发展、全面建设小康社会的重大任务,十七届三中全会强调“必须统筹城乡经济社会发展,始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。”新时期新阶段,统筹城乡发展、加快推进城乡一体化进程是推动社会主义新农村建设的战略选择,也是全面建设小康社会的必由之路。
一、统筹城乡发展,推进城乡发展一体化的意义
统筹城乡发展,推进城乡发展一体化,是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路,是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣的根本举措,是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。
1.解决三农问题的根本出路。中国农业基础脆弱,农村发展长期滞后,城乡收入差距持续扩大,根本原因就在于长期形成的城乡二元结构尚未打破。近年来,在中国工业化、城镇化加快推进的背景下,农村土地、资金、人才等要素流失的速度明显加快,城乡二元结构矛盾更加突出。要从根本上解决三农问题,就必须在发展战略和政策取向上作出重大调整,加快破除城乡二元结构,消除制约农村发展的深层次障碍,建立城乡经济社会协调发展的体制机制。
2.实现全面建设小康社会奋斗目标的重要保障。近年来,中国经济社会平稳较快发展,为如期实现全面建设小康社会的奋斗目标创造了良好条件。但全面建设小康社会的进展不平衡,差距主要在农村。实现全面建设小康社会的奋斗目标,最艰巨、最繁重的任务在农村,最广泛、最深厚的基础也在农村。只有促进城乡经济社会发展一体化,加快农村发展,缩小城乡差距,才能确保到2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标。
3.构建社会主义和谐社会的重要基础。目前,城乡发展不协调,城乡居民收入差距较大,一些农民权益受到侵犯,成为影响社会和谐的突出因素。只有坚持统筹城乡经济社会发展,从法律、制度、政策上努力营造公平正义的环境,从收入分配、劳动就业、社会保障、公民权利保障、基本公共服务等方面采取措施,着力解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,才能使广大农民安居乐业、生活富足,使广大农村安定有序、充满活力。因此,促进城乡经济社会发展一体化,加快农村发展、改善农村民生,就抓住了维护社会公平正义、实现社会和谐稳定的关键环节。
二、统筹城乡发展,推进城乡发展一体化面临的主要问题
尽管中国在破除城乡二元结构方面已经取得了明显进展,但长期形成的城乡失衡状况并没有得到根本改观,还存在着许多问题。
1.城乡割裂的社会保障和福利制度。构建城乡统一的社会保障和福利制度,是追求社会公平的内在要求。目前,中国的社会保障和福利制度在城乡之间差别巨大,成为是阻碍城乡协调发展的关键问题和矛盾。中国通过《中华人民共和国劳动保险条例》等法律法规将社会保障和福利制度直接与城市户口联系起来。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇,也以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来。城市的集体企业,大都参照国营企业的办法实行劳保。城市就业人员除享有劳保待遇外,20世纪50年代形成的城市社会福利制度还保证了具有城市户口的居民可享有多种补贴,在业人口可由其所在单位近乎无偿地提供住房。总之,具有城市户口的居民可以享受养老、失业、医疗、生育和工伤等福利待遇和社会保障。而广大具有农村户口的农民,则不能享受任何相关的社会保障和福利制度,只能靠自己出钱。
2.城乡割裂的财税制度。新中国成立初期,中国采取了重工业优先发展和城市优先发展的战略,并采取一系列抑农促工、强城弱乡的财税手段来保障这一战略的实施,造成中国城乡差距的迅速扩大。一是在财税收入上,加大农业和农村剩余向工业和城市转移。1952-1989年通过工农业产品价格“剪刀差”,国家从农业中获取了9716.75亿元。加上农业税1215.86亿元,共达1032.61亿元。二是在财政支出上,重点向工业和城市倾斜。在城市,一切公共设施的建设经费和开支均由国家、政府和全民单位负担。但在农村,农民必须自己出钱办中小学、办医疗、文化事业、道路、水电几乎农村中的一切公共设施。这种城乡严重割裂的财税体制,严重制约着城乡协调发展。
3.不对称的城乡土地制度。城乡土地的不对称性,使农村无法与城市平等地分享由发展机遇带来的资源收益。一是农民土地包括宅基地的使用权收益和附着物所有权收益很难流动,很大程度上限制了农民的流动。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定,对征用土地用途进行严格限定,缩小国家强制性征地范围,以使其更符合现代市场经济的需要。二是缺乏对农村强制征地的严格限制,而且对失地农民的补偿标准偏低。现行的补偿标准配合广为施用的征地权利,而且征地后的土地增值收益大都流向了城市,已经导致社会的不满和政府对征地权的滥用。三是农村土地承包法虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由,但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。四是与城市居民拥有的处分其房屋的权利相比,物权法草案对农民在处理房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制的过于严格。
4.城乡有别的户籍管理制度。目前,中国户籍制度对于推进城乡协调发展的阻碍主要表现在以下几个方面:一是依附于户籍制度上的城乡有别的各种劳动就业、教育培训、社会保障等制度,这一系列的政策保障大部分都是政府应该提供的基本公共服务,但实际却是拥有城市户口的可以享受,农村户口的则不能享受。二是户籍制度中对居民户口身份迁转的严格限制。根据政策规定,只有少数几种特殊情况才有资格申请将农村农业户口转为城市非农业户口并迁入城市享受相应待遇。三是城乡有别的户口管理制度削弱了户籍制度在人口信息统计方面的功能。中国户籍管理制度是根据居民的城市户口或农村户口身份进行建立的,这样,在城市基础设施和服务设施建设方面,就不能很好地考虑城市的实际居住人口规模,造成城市特别是大城市的教育、医疗、交通基础设施建设落后,不能满足当地居民特别是长期居住在当地而没有当地户口居民的需要。
三、推进城乡发展一体化的对策
加快形成城乡经济社会一体化新格局,既需要中央加大强农惠农的政策力度,也需要各地积极探索,大力推进农村制度创新。在推进城乡一体化的进程中,各级党委和政府责任重大,要始终坚持从群众中来,到群众中去的工作路线,依
靠广大农民的智慧和首创精神,把各项改革不断引向深入。
1.改善民生,城乡社会保障一体化。建立和完善社会保障制度之所以是推进城乡一体化的核心,首先是因为社会保障制度建设最能够体现“以人为本”的科学发展观。在推进城乡一体化的诸多制度安排中,社会保障制度建设是直接和个体相联系的,能够最直接地促进人的发展。而促进人的全面发展恰恰是政府推动城乡一体化的目的和出发点。另一方面,城乡居民在社会保障方面的差异是城乡差异最重要的环节。由于城市部门在计划经济体制下就存在相对完善的保障制度,因此,在近年来通过向市场经济体制下的制度转换,比较容易建立起与市场经济制度相容的社会保障制度。目前。在城市已基本建立起养老、失业和医疗等社会保障制度网,以及最低生活保障的最后社会保障线。相形之下,农村的社会保障制度基本处于空白状态,社会保障水平的差异不仅是导致城乡之间的福利差距的直接原因,也是阻碍城乡一体化最重要的制度条件。因此,缩小城乡居民在社会保障方面的差异是打破多年来城乡分割的二元社会结构最有效的手段。
2.增加投入,调整优化支出结构。按照建立公共财政体制的要求,调整优化财政支出结构,不断加大三农投入,加快推进城乡一体化。建立各级政府合理负担的财政投入体制,依法安排落实好农业和农村的财政支出,建立财政支农资金稳定增长机制。落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定,逐步增加财政对农村教育、卫生专项转移支付力度,增加对农村水利、环境整治、道路建设等基础设施的财政投入,改善农村生产生活条件。改进财政资金使用方式,通过运用参与投资、专项补助、资金配套和贷款贴息等方法,积极引导农民调整产业结构,推进农业产业化经营。
3.统筹土地利用和城乡规划。这是实现资源合理配置、促进城乡经济社会发展一体化的重要前提。土地制度是农村的基本制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。土地承包经营流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。在确保基本农田面积不减少的前提下,对现有土地进行科学规划和安排,搞好城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等合理布局,最大限度地提高土地的综合利用率。必须切实改变城乡分割的行政管理体制,理顺规划体系,打破城乡规划分离的状况,建立城乡一体的规划制度,通盘考虑和安排城市发展和农村发展,统一制定土地利用总体规划和城乡建设规划。
4.统筹城乡社会管理。这是保持社会和谐稳定、促进城乡经济社会发展一体化的重要基础。要适应城乡经济社会发展一体化的需要,大力推进社会管理创新,改变城乡分割、条块分割的管理方式,逐步形成城市工作与农村工作对接、良性互动的新格局。坚持服务农民、依靠农民,完善农村社会管理体制机制,加强农村社区建设,保持农村社会和谐稳定。推进户籍制度改革,放宽中小城市人口服务落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制机制创新,推进流动人口服务和管理法制化、规范化、信息化建设,为他们创造良好的工作与生活环境。
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