浅论地下管线建设与管理
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作者: 马 强
提要本文以济南市为例,阐述城市地下管线建设管理现状,指出加强城市地下管线建设管理、科学利用地下空间资源、保障地下管线正常运转,必须完善城市地下管线的综合管理机制,实行统一规划,统一管理,依法管理。
关键词:地下管线;建设管理;济南
中图分类号:F29文献标识码:A
城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分,被称为城市的“血管”和“生命线”。因此,做好城市地下管线建设管理,关系到城市的安全运行,已成为当前和今后城市持续健康发展的必然选择。
一、城市地下管线建设管理现状
城市地下管线是城市的重要生命线,是现代化城市高效率、高质量运转的根本保证。近年来,国内各城市结合道路改建扩建,不断加大地下管线设施建设力度,城市综合服务功能大大提升。以济南市为例,目前济南市共建有供电、供水、供暖、供气、通讯、排污、消防、照明、宽带等20多种地下管线,管网遍布整个城区,总长度约1万公里,其中城区供排水、供暖、供气管线的长度就达5,000多公里。这些管线涉及城建、电力、信息、广电、铁路、公安、军事等多个部门,基本上由各权属单位和各行业部门进行铺设和管理。
济南市和国内大多数城市一样,都没有建设像欧美城市那样先进的地下综合管廊(共同沟),各种管线都是平铺直埋,密密匝匝像“蜘蛛网”一样遍布整个城市,由于在地下管线建设方面缺乏统一规划管理,因而导致道路随意刨掘和“拉链工程”屡见不鲜,特别是野蛮施工造成地下管线受损事故频繁。据不完全统计,2008年济南市仅供水和燃气管线受损事故就近600起,直接经济损失约500万元,间接损失高达数千万元。如清河北路工程施工中,曾造成一直径1,200mm的供水主管线“下折漏水”,致使周围10km2范围内停水或降压,近1.2万用户停水。地下管线受损事故频繁发生,严重影响了城市生产和居民生活,也严重损害了政府威望,社会各界对此反响很大。更为严重的是,地下管线受损还将给城市安全带来巨大隐患。由于地下各种管线相互邻近,其中一种管线受损,极有可能影响到另一种管线的安全,特别是电力、燃气等高危性管线一旦发生事故,势必出现连锁反应,不仅财产损失巨大,而且还会严重危及到人民群众的生命安全。2009年3月27日济南市历下区浆水泉路一根直径300mm的中压天然气管道被施工单位挖断,直接影响了城市东部城区5,200多户居民用气,离事故泄漏点约30m处就有一个加油站,如果燃气着火,其后果将不堪设想,这条管线在一个月内被同一家施工单位先后两次挖断。
二、城市地下管线建设管理中存在的问题
在城市快速发展过程中,地下管线受损有时是难以避免的,世界上任何一个大城市无一例外地都发生过此类事故。但地下管线受损事故频繁发生则需要引起高度重视。从实际情况看,造成城市地下管线受损的主要原因,除了部分施工企业野蛮施工外,更深层的原因是城市管理问题,凸显了在城市建设和管理上还存在着“重地上、轻地下”的观念。
1、地下管线施工现场管理不到位。按照相关规定,在道路或管线施工前,其他管线产权单位都派专门监护人员到场,同时提供管线具体图纸,但施工现场管理不到位的问题十分突出,有的施工单位擅自移动挖掘位置、扩大挖掘面积;有的施工单位不严格按照规划定点和图纸设计进行挖掘铺设,变更后不按规定办理变更设计手续;有的施工单位偷工减料,管线覆土深度远远低于规划要求和施工标准,为其他管线的施工埋下安全隐患;还有部分施工单位为抢工期,采取“歇人不歇马”的做法,轮班操作挖掘机的施工人员对管线铺设情况不相互告知,导致地下管线受损事故频繁发生。
2、对野蛮施工事故的赔偿处罚机制不健全。从目前情况看,野蛮施工造成的地下管线受损,虽然影响范围大、造成的损失重,但在处理中却缺乏相关适用的具体法规和措施。现有的《城市地下管线工程档案管理办法》等,也仅仅只是规定了施工企业损坏地下管线给他人造成损失的,应依法承担赔偿责任,但却没有具体的赔偿标准和相应的处罚机制。目前,因施工造成的管线受损事故,通常都是由管线产权单位与施工企业双方协商处理解决,但赔偿数额远远低于所造成的直接经济损失。如,2008年济南市燃气管线受损造成的直接经济损失超过100万元,但赔偿数额不足10%,至于间接损失和相应处罚往往是不了了之。正是由于这种对事故处理手段不强的做法,导致野蛮施工屡禁不止。
3、对地下管线建设缺乏统一管理。由于地下管线投资主体不同,产权单位隶属关系复杂,而城市又缺乏一个专门的部门对地下管线建设实施统一管理和协调,因而往往是各管线产权单位各行其是,管线建设随意性较大,“随建随报”现象十分普遍,造成了同一条道路在较短时间内被多次挖掘,给城市管网的安全运行埋下巨大隐患;还有不少建设单位以所谓重点工程为由,自行简化报建手续,施工前对地下管线不查询、不勘测、不办理规划定点和建设工程许可,甚至“建而不报”,因而出现了“今天你挖断我的电缆、明天他刨漏你的水管”的问题。
4、地下管线信息管理滞后。目前,由于缺乏对管线产权单位向城建档案部门报送竣工资料的强制措施,加之这些单位隶属关系复杂难以协调,致使城市地下管线资料归档率低,许多城市地下管线档案资料残缺不全,地下管线信息资源无法做到共享利用,严重制约了城市建设发展。部分管线产权单位管理粗放,许多“竣工图”实际只是一种“示意图”,仅能反映管线大致走向和方位,缺少垂直定位,甚至有的管线产权单位连自己的管线具体位置都不知道,给后续管理带来很大难度。
三、完善城市地下管线综合管理机制
1、加强地下管线建设管理立法。为确保城市建设和城市安全,必须依法对地下管线规划建设进行管理。进一步加快城市地下管线管理法规的立法进程,明确城市地下管线的管理体系和执法主体,进一步规范地下管线的规划审批程序、建设要求和管理内容,特别是要对管线竣工测量和报送城建部门备案等要求作出明确规定,强化法律责任和保障措施,使地下管线建设管理步入制度化、规范化和法制化的轨道。同时,研究制定地下管线共同沟的具体实施规范、技术标准、使用管理制度,积极开展试点建设,为共同沟技术推广积累经验。
2、逐步形成城市地下管线统一管理机制。城市地下管线的管理实际上是对地下空间资源的一种管理,是一项政府行为。针对各种地下管线产权单位各自为政、多头管理的问题,各城市应成立城市地下管线规划建设管理办公室,统一行使协调职能,负责制定全市地下管线发展规划和年度建设计划,对地下管线的开挖施工进行协调管理,承办管线工程的申请、查勘、初审、发证及挖掘回填作业的监督检查和验收,负责地下管线事故的监察处理和仲裁。今后,凡是没有管线发展规划和年度建设计划的管线项目,一律不再给予审批,坚决杜绝“随建随报”行为。
3、加强城市地下管线规划环节管理。将各类地下管线发展规划统一到城市总体规划范围内,在规划中要明确各类管线的建设时序,使各类管线的建设时序与城市道路发展规划相一致。同时,要对各类管线规划执行情况加强监督检查,对发现不按既定规划要求进行管线建设与管理的,要采取必要的措施加以纠正。加强城市道路管理综合规划工作,指导各管线权属单位合理利用城市地下空间资源,避免各类管线之间及与相关建(构)筑物之间的矛盾,为各类管线的工程设计、施工及管理提供条件和依据。
4、强化城市地下管线建设环节管理。严格要求管线建设单位按照有关要求履行报批手续,进一步加强对管线建设行为的监督管理,对不履行报批手续、不按照批准的方案施工、随意改变管线方位的行为加大处罚力度,把施工企业的不良行为记入单位信用档案,并视情节、性质及危害程度,分别予以通报、经济处罚、评标扣分、限制市场准入、责令停业整顿、降低企业资质等级或吊销资质证书、营业执照以及有关责任人的执业资格证书等处罚;对因野蛮施工情节特别严重、造成公共安全事故的,司法机关要严格依法追究施工单位和直接责任人的刑事责任。
5、严格地下管线竣工测量和归档管理。地下管线工程属于隐蔽工程,如不进行竣工测量、编制管线工程竣工图,将严重影响今后新建改建管线的规划、设计和建设,也会给城市安全留下事故隐患。今后地下管线工程覆土前,建设单位必须委托具有相应资质的工程测量单位进行竣工测量,编制符合国家标准的管线工程竣工图,报城建部门归档管理,有关部门必须强化监督、加强管理。对于不按规定查询地下管线的,规划部门不得对其管线工程进行规划定点审批;对于不办理规划定点和建设工程许可的,要坚决予以查处。
6、开展地下管线普查工作。地下管线资料是城市规划建设管理不可缺少的基础性信息资料。地下管线普查的直接目的是查清地下管线的现状,并在此基础上,建立起城市统一的地下管线信息共享平台,为城市规划建设管理奠定基础。鉴于国内各城市地下管线基础资料欠账太大,已严重影响和制约了新一轮城市规划、建设和发展,各城市应成立专门的地下管线普查工作领导机构,开展全市地下管线普查补测工作,并依据普查数据资料,建立起综合地下管线动态管理系统,实现数字化管理。
(作者单位:山东交通学院)
主要参考文献:
[1]唐世平,徐飞.浅议城市地下管线管理[J].市政技术,2009.6.
[2]林志琼.城市地下管线档案管理现状及对策[J].中小企业管理与科技,2009.31.
[3]王利平.对城市地下管线普查后续利用及维护的几点思考[J].城市勘测,2009.1.
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