公共危机下的政府会计信息价值实现

来源:用户上传      作者: 靳能泉

　　提要　公共危机是常态，公共危机管理是政府公共管理的特殊状态和形式，而政府是公共管理的主体和主导，政府会计是政府管理和政府信息系统的重要构件。公共危机信息应成为政府会计信息的重要部分，从此意义上说，研究公共危机下政府会计信息所具有的自然价值、个别价值和社会价值，并从统一政府会计准则、理性信息使用者和推进信息公开化等方面去确保这些价值的实现，就显得十分必要和重要。
　　关键词：公共危机；政府会计；信息公开；信息价值
　　中图分类号：F810.6
　　文献标识码：A
　　
　　在人类历史上，“危机’似乎是一个永恒的话题，甚至有人断定，对人类历史而言，危机是常态，没有危机才是例外。古希腊的一位先哲说过：“人类的一半活动是在危机当中度过的”；德国学者乌尔里希・贝克就把现代社会称为“风险社会”。在政府管理国家事务的过程中，会突然发生诸如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件，这就是公共危机。公共危机发生的前中后，都需要以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法去强化政府的治理能力、提升政府绩效、信用与公共服务品质，从而实现公共的福祉与利益。以政府为主导的公共组织在实施公共危机管理的过程中，必然会牵涉到更多人、财、物资源的划拨、调配、使用以及相关成本费用的发生等，无疑就要求政府会计必须对其中的人财物情况和成本费用情况等加强核算和监督，力求反映真实、探明真相，及时全面地向社会公众传达其中的有关信息；以维护社会稳定，消除不必要的恐慌情绪和盲目行动，最大限度地降低危机中的损失、增强政府的凝聚力和公信力。换句话说，政府在公共危机管理中对其所投入的大量财政资金和非财政资金的使用过程和结果信息进行及时、全面、客观地反映和公开，其重要的渠道之一就是政府会计：政府会计应以政府财务报告为其所提供信息的主要载体向公众公开反映公共危机的具体信息作为其重要职能和责任。因此，探寻和研究政府会计所提供的此类信息所具有的丰厚价值及其实现途径，及时解决当前政府会计信息模糊影响公众视听和政府形象的问题，实现政府会计信息效应和政府管理善治等都具有十分重要的作用和意义。通过本文的探究，旨在说明在公共危机成常态的情况下，政府会计必须通过转型或改进来完善其信息来源、丰富其信息内涵，并通过信息的公开化来提升政府公信力、保障公众的知情权，以此又好又快地转变政府职能、实现政府会计国际趋同、提高政府会计信息价值、完善中国特色社会主义理论。
　　
　　一、公共危机与政府会计信息
　　
　　(一)公共危机丰富了政府会计信息的内涵，政府会计信息的内涵各国规定不同，如美国政府会计准则委员会认为，政府会计需要提供如下四类会计信息：(1)实际财务结果与法定预算相比较的信息；(2)帮助评价政府财务状况和业务活动成果的信息；(3)帮助评价政府工作效率和效益的信息：(4)帮助确定政府遵守法规的信息。在我国，虽然1997年出台的《财政总预算会计制度》和1998年发布的《行政单位会计制度》中都对其会计信息做了一些规定，但基本上仍是围绕财政预算资金的来源去向提供信息，没有充分反映公共财政、民生财政方面的信息，更对公共危机情况下政府所调动与集聚的民间资金使用情况缺乏充分揭示和披露；而在信息的需求上则又主要强调政府相关部门和组织内部对信息的需求，很大程度上忽视了社会公众乃至其他利益相关者对信息的需求，信息单一和单向问题十分突出。因此，对客观存在的公共危机进行事前预防、事中处理、事后善后等，既有以政府为主导的公共部门直接进行的大量财政投入，又有政府引导下的非营利组织、企业组织和社会个人的款物捐献和赠与。这些投入、捐献和赠与的款物的流向与结果，都需要政府利用政府会计的信息系统加以及时核算、全面反映和公开报告。从此意义上说，公共危机必然拓宽了政府会计的来源、丰富了政府会计的内涵。
　　(二)公共危机需要政府会计信息公开，并体现出较高的价值。应对公共危机，政府应该是第一主体，也是最重要的主体：其在公共危机管理过程中，是否与主流媒体和社会公众有效配合对其间的信息加以公开、透明、准确发布，将对公共危机问题的积极解决、对政府职责和能力的考验、对政府形象与公信力的提升等产生重要影响。在公共危机管理过程中的第一时间向公众公开准确信息，不仅有利于做出相关的行动决策，而且可以抑制各种流言，防止更大范围的社会恐慌、由此扩大危机。事实证明，信息越公开，社会的自主能力和承受能力就会越高，社会就会越稳定。我国在预防和治理公共危机方面已有相关的法律法规与规章文件，也对信息公开做出了相应的规定；尤其是《政府信息公开条例》的实施，通过建立危机救助款物信息披露制度，把公开透明原则贯穿于危机救助款物管理使用的全过程，主动公开危机救助款物的来源、数量、种类和去向，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督等措施，对财政和社会捐赠款物的筹集、分配、拨付、使用及效果进行全面系统核算和全过程审计监督，促进危机救助款物管理制度健全、危机救助款物运行效率提高、危机救助款物管理使用违规违纪查办等信息的公开化、及时化、准确化。
　　同时，政府会计所公开的信息，应具有较高的价值，这种价值体现在两个方面：
　　1、从静态上看。政府会计信息应具有符合会计信息质量特征下的基础价值，是客观的、内在的和相对稳定的价值。这方面的研究和规定较多，如GASB在1987年5月发布的Con-cepts Statement No lof GASB：ogjeetives of fi-nancial reporting中提出了政府财务报告信息的特征包括可理解性、可靠性、相关性、及时性、一致性、可比性；受美国在政府会计领域研究的影响，澳大利亚也在AAS中专门针对政府财务会计提出了相关性、可靠性、可比性、可理解性、及时性等政府财务会计信息质量特征；而加拿大则在其公共部门会计准则中提出了相关性、可靠性、可理解性、及时性、一致性等政府财务会计信息质量特征。
　　2、从动态上看。政府会计信息应具有相应的自然价值、个别价值和社会价值，这些价值是在达成信息质量价值时所应当或必需的价值，是较主观和成变化的表象价值：目前，对此研究却太少，这也是本文重点探讨的。一句话，政府会计所公开的这两种信息价值只有紧密结合起来，才能最终满足政府会计既反映政府的受托责任，又对决策有用的目标。因为政府财务信息是从价值的角度对政府业务活动及其结果的一种反映，是连接政府与公众的桥梁，包括政府财务会计手段核算和反映的财务结果信息、反映政府财务计划的政府预算信息等。
　　
　　二、政府会计信息的价值

　　政府会计所提供信息的价值主要在于明确其信息有何用、如何用、有多大用。政府会计所提供的信息必须能反映出政府全部财务活动和受托责任，此即为政府会计信息的自然效用，也可叫做自然价值。政府作为承担着财务受托责任的会计主体，客观上存在向特定的使用者充分披露与政府财务活动相关的会计信息的义务，而信息使用者如何去使用这些信息，也就形成了不同的信息价值，这里称之为政府会计信息的个别价值。如果政府会计信息不仅对少数人、个别组织部门有用，而且对最大多数公众、对整个社会经济产生了积极效果，那么就可谓之有较大的社会价值。
　　(一)自然价值。政府会计信息的自然价值是指由已经或即将发生或完成的客观事物或事项与政府会计实践的主观作用或作为相互结合而形成的并凝结于会计信息之中的内在规定性。
　　1、前馈信息价值，是指被纳入政府会计视野或范畴的、原始存在的客观事物或事项的信息价值，如政府年初预算草案所设定项目和资金的信息价值、公共财政对公共危机预留资金的信息价值、公共危机预警预案的预测信息价值，等等。这种价值虽然还没有严格按公认会计原则和既定会计程序来规范表达和表现，但却有很大可能是政府在以后的公共管理中真正发生的最直接、最初始信息依据。因为职能应该是一种先于人们认识的客观存在，会计的首要职能就是收集和传递对理解企业活动关键的信息，会计的显著目的在于对一个企业的经济活动提供某种有意义的信息：政府会计也不例外。
　　2、记录信息价值。确认为政府会计核算对象和内容的已经发生或完成的客观事物或事项，经计量并记录而形成的信息价值，即为政府会计的记录信息价值，如公共危机处理和善后的各种资源投入经过确认、核算、反映等形成的信息所体现出的公共危机管理情况，就是一种重要的价值显现或凸显。政府会计信息的记录价值即一般意义上的记账行为所表现出的信息的价值，这种价值实际体现在计量记录的功能和重要性上，即增强信息的验证性作用和预测性、反馈性功效。美国会计学会在其《基本会计理论说明书》中提出：“会计就是要计量和传递一个经济主体的活动中的数量方面，虽然定性信息是重要的，但会计职能强调通过数量表示有意义的定量信息来增进有用性”；美国APB在1970年提出“会计的功能在于通过有关经济主体的数量信息(主要具有财务性质)，以便作出经济决策”；著名会计学家井尻雄治甚至认为，“会计计量是会计系统的核心职能”，因为会计的“语言”就是量化的信息；会计计量是现代会计发展的动力。对公共危机发生前后所投入的各种人、财、物通过记账(广义)而形成的信息，其价值体现就在于给广大信息使用者尤其是社会公众能正确认知危机严重性、危机中自己责任的重大性和贡献的重要性、政府在危机中的作为有效性和公信力等。
　　3、反馈信息价值。是对政府会计报表所反映出的会计信息加以再利用，如审阅、分析、评价时，需要对有关会计信息进行改造或修正而得到的新信息价值。正如阎达五、于玉林教授主编的《会计学》中指出的那样：“会计是经济管理的重要组成部分，它是通过收集处理和利用经济信息，对经济活动进行组织、控制、调整和指导，促使人们权衡利弊、比较得失、讲究效果的一种管理活动”。在公共危机管理中，政府会计信息使用者对政府会计信息使用后所产生的对政府及其危机管理的再关注、再支持、再援助、再监督等，就是政府会计信息的反馈价值之一。
　　由此而论，政府会计的自然价值实际上就体现为政府会计在按规范的程序与方法运行时所显示出的一定时期政府会计主体乃至社会经济的历史轨迹和文明进步。W.A.Paton就明确把反映价值列为会计的功能，并指出“会计的作用(功能)是记录价值、分类价值，并按照所有者及其代理人可以明智地利用他们处置的资本的要求来组织现行数据”；美国注册会计师协会财务报告委员会在《改进企业报告一着眼于未来》(1994年)中指出：会计是一种服务活动，要“为客户提供更为全面完整的有效会计信息那样；政府会计信息应以其强大的功能价值作用于政府会计活动的方方面面。
　　(二)个别价值。会计信息的个别价值体现为不同使用者使用会计信息受益或受损的结果，高质量的会计信息，能够给信息使用者的正确决策提供帮助，并带来一定的利益：能有效推动社会经济资源的合理分配与配置；相反，质量低劣或无保障甚至虚假、错误的会计信息，将不能正确全面反映经济活动发生发展的实际情况，不利于信息使用者的科学判断或决策、会导致社会经济资源无效、不公的配置。如同物质产品的价值基础在于其所蕴涵的功能、功能发挥作用满足使用者的需要一样，会计信息价值的本源在于其提供信息的内涵功能，即信息的内容；所以，衡量会计信息价值，应该从其所含有的内容及其所能发挥的作用程度上来评价。同样，政府会计信息的个别价值也取决于信息内涵大小、质量高低、公开程度、渠道宽窄等，当然还要受到信息使用者实际情况(如知识、能力等)的影响。
　　(三)社会价值。正如“会计所关注的是具有社会后果和影响会计关系的交易和其他经济事项，会计所创造的知识对在复杂社会中从事活动的人们是有用的和有意义的”一样，政府会计信息的社会价值是可指政府会计存在于现实社会中的价值或被社会所接受的价值，是政府会计作用过程或结果通过社会交换或使用而表现出的价值规定性或社会认可度。它主要表现为对客观存在的政府会计客体“当而已矣”，对政府会计这个事物的“探索未知、设计未来”，对政府会计演变发展诸多领域进行条理性和综合性理性认识的创新作用，对政府会计信息所产生的资源优化配置和计价以及消费者和公众保护的各项利益或收益等。比如，政府会计发展与经济发展的密切呼应与适应，政府会计发展能动地对社会经济发展做出的及时反应，政府会计发展在政府会计有机体受到其内环境和外环境刺激时，及时产生的相应会计活动，政府会计发展对经济发展实质加以表现时在有关各方进行披露报告的信息公开与交流等。我国在社会经济转型期对政府会计进行改革和改进的研究与实施就充分体现了政府会计信息的社会价值。
　　
　　三、政府会计信息价值的实现路径
　　
　　(一)统一政府会计准则，实现政府会计信息自然价值。关于政府会计准则的研究已有很多成果，比如美国联邦政府会计准则主要由两个概念公告和43个具体准则构成，其州和地方政府会计准则则由概念框架、具体准则(主要针对具体经济事项)及其解释、技术公报、实务公报、补充指南和其他文献六个层次构成：国际公共部门会计准则委员会(IPSAP)提出的公共部门会计准则基本框架就涉及公共部门财务报告的目标，会计核算基础，公关部门财务报告主体，会计要素的分类、定义、确认、计量，财务报表的列报等基本问题；李定清(2002)指出，我国政府会计准则理论结构应以

政府会计目标、假设、信息质量特征、要素、确认基础、准则制定模式为主要内容：黄绍军(2009)认为，我国政府会计准则建构应考虑目标定位、制定导向、信息披露原则、构建机制与结构选择等。借鉴已有研究成果和财务会计准则运作的基本经验，研究制定适合我国政府会计领域统一的、规范的政府会计准则体系，就需围绕政府会计主体与目标、会计核算基础与要素、会计基本假设与政策等做出原则性规定，以此规范政府会计信息从收集、生产、报告都能体现政府会计的职能发挥，达成政府会计的目标愿望、实现其自然价值。尤其是对公共危机，政府举全国之力进行危机预防、处理和善后等管理时，因其涉及很多公共资金和民间资金的使用、公共部门和民间组织的参与，就更需以统一的政府会计准则明确哪些业务活动、哪些组织的业务活动、哪些时间段的活动该纳入政府会计的核算与监督范畴并按规范的会计程序和方法收集资料、形成信息和报告情况，促使政府会计信息从过程到结果都能保持较高的前馈价值、计量记录价值和反馈价值等自然价值。
　　(二)理性信息使用者，实现政府会计信息个别价值。作为政府信息系统构件的政府会计子系统，仍然是一个信息系统，仍然具有信息是认识事物的媒介和科学决策的依据两个主要功能；可以说，政府会计信息的使用是贯穿于政府会计活动的全过程的。因此，理性政府会计的信息使用者，既要针对信息生产过程中与信息产生相关的信息收集者、加工者、整理者、提供者，又要针对最终信息被使用的信息需求者或消费者(包括利用信息判断、分析、决策甚至只做消息了解的个人和组织)：既要通过正确的导向和信息交流平台迫使或促使信息使用者保持使用信息的理性，以使信息使用最大可能地保持合法、合理、合情的共融性，又要信息使用者自身以正确的价值观去理性使用信息，以避免信息的滥用、误用{既要从信息表面直接进行有目的、有价值的比较、判断、分析和决策，又要深入表面信息的内在看清实质和了然真相，力争比较得当、判断准确、分析全面、决策科学，更要在对信息比较、判断、分析、决策时所发现的不当或错误能及时纠偏斧正，以此理性而为来降低损失至最低：从而最终实现信息使用者对政府会计信息使用的个别价值。这方面对公共危机下的信息使用者尤为重要，他们只有保持较高较好的理性，才能按客观活动为据收集数据资料、以统一准则为导生产信息、以受托责任为要报告信息、以公共利益为准反馈信息，从而最终履行好自身在公共危机管理中相信并配合政府、不制造传播谣言、保持积极健康心态、全力以赴支援支持危机处理、勇于善于自救和互救、有效监督政府和组织行为的公共职责。
　　(三)推进信息公开化，实现政府会计信息社会价值。政府信息公开是政府危机管理的根本，也是政府进行有效危机管理的关键；在公共危机中，政府信息公开是否及时、真实、全面关系到政府处理危机的能力、效率，甚至关系到政府的公信力和合法性问题(冯兆辉，2005)。而在危机中的政府信息也应包括政府会计信息，其公开的重要方式或渠道就是沟通，正如陈楠(2008)所说，危机管理的核心是沟通，需要各级政府在危机时期及时、准确、充分地向公众发布信息，保障公众在危机时刻的知情权；英国学者迈克尔・里杰斯特也一针见血地指出：“只有进行有效的传播管理，才能进行有效的危机管理”；我国学者陈力丹认为：“危机管理的核心就是危机信息的公开化问题”。因此，推进公共危机发生前、中、后各时期的政府会计信息公开化，既是消除政府对公共危机信息垄断的必要手段，也是政府工作人员和领导干部危机处理能力显示的主要途径，更是让社会公众认识政府、融入行政、参与管理、民主决策的重要渠道。社会公众通过政府公开的包括会计信息在内的政府信息或政务信息，将极大地改变政府行政管理模式与服务方式，促成民主、责任与法制政府的积极建立和有效建设，加快实现政府会计向理财型、民生型、服务型的及时转变。而这些有益结果或成果，都应归因于政府会计信息的公开化建设。

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