我国财政支出管理问题
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作者: 聂 峥
我国过去财政改革和管理的重点一直放在财政收入的改革和管理上，财政支出的改革和管理处于相对忽视状态，这是当前财政收支不能相互适应的基本原因。尽管从１９９８年开始，在财政支出管理方面也进行了包括推行部门预算、实行国库集中支付和政府采购制度在内的一系列改革，也取得了一些进展，但总的看，成效并不理想，财政支出管理中存在一些亟待解决的问题。
一、我国财政支出管理中的问题
１、财政支出中越位与缺位并存。财政支出的越位，是指许多应由市场配置资源的领域财政仍然介入其中。表现在：财政支出中经济建设比重虽有下降，但份额仍然较大。２００２年我国经济建设支出比重仍高达３９．８７％，包括挖潜改造支出、增拨企业流动资金等，财政仍有不同程度的介入。此外，还有大量未列入财政预算的政府融资建设项目，而这些融资最终的偿还责任主体还是财政，财政背负很大的债务负担，财政风险逐年加大。支出越位的另一个表现是财政支出中行政管理费增长过快，比重过高。从改革开放初期的１９７８年至２００３年的２５年间，我国行政管理费用已增长８７倍。行政管理费占财政总支出的比重，在１９７８年仅为４．７１％，到２００３年上升到１９．０３％，这个比重比日本的２．３８％、英国的４．１９％、韩国的５．０６％、法国的６．５％、加拿大的７．１％、美国的９．９％分别高出１６．６５、１４．８４、１３．９７、１２．５３、１１．９３和９．１３个百分点。而且，近年来行政管理费用增长还在大幅度上升，这也是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个重要因素。
财政支出的缺位，是指应由政府承担的社会公共事务，政府并没有完全承担起来，存在财政当保不保或当保难保的问题。应当承认，中央财政在社会福利和社会保障等方面的支出，从１９９７年至今已有十几倍的增长。但是，按《教育蓝皮书》里的数据，从１９９５年至２００３年的８年中，文教事业经费在财政支出结构中的比重仅增加了不到一个百分点，２００３年我国教育支出占财政支出的比例已达１７％，但即便如此，也只占同期ＧＤＰ的２．５％，离１９９３年《我国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费支出占ＧＤＰ的比例本世纪末（指上世纪末）达到４％”的目标相差甚远，也远远低于国际５．１％的平均水平，与提高全民族整体素质的需求仍有较大差距。此外，社会保障支出力度也有待加大。社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。近些年，我国对社会保障的支出力度不断加大，但投入总量仍然不足，资金缺口大，历史欠账多，社会保障覆盖面还比较有限，不能满足更多的社会成员、特别是广大农民对社会福利保障的要求。
２、财政支出中财权与事权不对称。１９９４年分税制的财政体制实施后，中央的宏观调控能力大大增强，财政收入也大大增加。２００３年中央财政收入占全国财政收入的比重上升到５７％，财政收入占ＧＤＰ的比重上升到１８％。在全国财政收入不断增长的同时，基层财政却越来越困难，全国有１０００多个县连工资都不能及时发放，相当一部分县乡财政已到了难以为继的地步。造成这种局面的原因是财政支出中财权与事权不对称，财权重心逐渐上移，而事权重心却逐渐下移。表现在：（１）较高级别政府集中了过多的基础建设和经济发展方面的支出责任。例如，基本建设支出项目，中央占据４０％，省地两级政府又占掉５０％多，结果急需大量资金投入基础建设的小城镇和农村地区只能获得不到１０％的份额。（２）对农村的各项投入有利于缩小城乡二元差距，统筹城乡发展，理应由中央政府统筹安排，但中央支持农业生产事业经费占不到１１％。对农村的扶助支出责任主要由县乡政府承担，他们提供４２．８６％的农业事业费和５８．９７％的支援农村生产支出。（３）鉴于基础教育和公共卫生这两类公共产品具有重要的正外部效应，应主要由中央政府和省级政府负责提供。而中央对教育事业费的支出不到８％，县级政府承担了近６０％的教育事业费和５５－６０％的医疗支出。（４）国际经验表明，再分配性社会保障几乎总是由中央政府提供，但除中央财政统收统支的全国社保专用基金外，中央的社会保障补助支出仅占全国支出的５．４９％。主要的社会保障支出由地县两级政府承担，尤其是地级市和县级市，他们构成提供社会安全网的主体，负责向国企下岗工人提供收入支持和再培训、失业保险以及城市最低生活保障，还要承担地区性养老金计划所需的资金。
３、财政支出管理有待加强。一是支出预算编制不够细化。我国目前的支出预算，编制前缺乏必要的论证过程，对预算科目是否保留、结构是否合理、单位人员经费和公用经费是否有压缩的可能、单位之间是否平衡，都缺乏必要的量化分析和科学论证。二是支出预算约束软化。有的地方不按法定程序，随意追加支出预算。由于各种因素的影响，很多地方的预算形同虚设，执行过程中被各种“关系”和“条子”冲得乱七八糟，预算不能正常执行。作为财政工作基本法规的《预算法》颁布后，国家同时又以法律、法规的形式规定了农业、教育、科技等财政支出项目必须达到一定的增长比例。这对促进和保证一些重点事业的发展的确发挥了一定作用，但同时也肢解了财政职能，人为地造成了法律之间的不协调，影响了优化财政支出结构实施主体的统一性、权威性。三是支出监督弱化。在财政部门的日常工作中普遍注重对收入的监督管理，而对支出的监督无论是事前、事中还是事后监督都显得不够。而且对支出的监督往往流于形式，缺乏应有的力度。对一些不按预算执行或随意改变支出用途等方面的问题，没有相应的解决办法和措施。四是支出效益不高。多数用款单位的注意力大都集中在争资金上，而资金到位以后，如何提高资金的使用效益却是另外一个问题。还有的地方政府和单位领导只考虑任期内的政绩，许多项目的上马属于短期行为，因而根本不从长远和效益的角度考虑问题，事前可行性研究草率从事，事中跟踪监督不力，项目验收走马观花，甚至财政资金一拨了之，挪用资金和浪费现象比较严重。
二、我国财政支出管理措施
针对上述问题，应按照建立和完善公共财政框架的基本思路，明确各级政府的支出责任，合理界定财政支出范围，优化财政支出结构，强化财政支出管理。
１、明确支出责任，合理分配财权和事权。一方面中央财政要将一些该由中央承担的事权（如义务教育等）承担起来，另一方面中央、省级财政要降低过高的集中比例，适当下移财权，使基层财政的财权与事权相适应。同时，也可考虑进行减少财政级次的改革，以保证各级财政都有自己的主体税种，有稳定可靠的收入来源。
２、合理界定财政供给范围。现行财政供给单位可以划分为三类：第一类主要是向社会提供公共品和公共服务的，由财政全额供给。如党政群机关、公检法司机关、义务教育等部门和单位。第二类主要是既部分向社会提供公共品和公共服务，又部分满足非社会性消费需要的单位，财政实行补助制，如职业教育、医疗卫生、农业技术推广中心等单位。第三类主要是提供非公共产品和非公共服务的，可以取得经营性或服务性收入的单位，财政完全“断奶”，如经营性单位、社会中介机构等。
３、大力调整和优化财政支出结构。一是加快事业单位改革步伐。对经营性的事业单位实行推向市场，财政逐步停止供养资金；对具有经营性、公益性双重性质的事业单位，考虑其收入条件和能力，适当核减其补贴；对靠财政拨款的事业单位，如学校等，提供其经费保证。二是财政逐步退出经营性、竞争性投资领域。除了基础设施、公益事业、事关经济社会发展的支出外，对生产性领域的投资由企业进行，财政不再对企业进行直接投资。三是加大对建立社会保障体系的支持力度。一方面，通过多渠道筹集社会保障资金，加大社会保障支出占财政支出的比重，制定与经济发展水平及各方面承受能力相适应的社会保障标准，严格管好用好社会保障资金；另一方面坚决确保国有企业下岗职工基本生活费、企业离退休人员养老金和城镇居民最低生活费的及时足额发放，维护社会稳定。此外，还要建立和完善职工失业和养老保险制度，加快城镇职工医疗保险和医药卫生体制改革。
４、强化财政支出管理。一是大力推进部门预算、国库集中支付和政府采购等制度改革，规范财政支出预算管理。二是加强财政监督，将日常监督检查与专项监督检查相结合，保证财政资金安全有效运转。三是建立财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益。
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