乡镇预算管理问题

来源:用户上传      作者: 王金丰

　　根据预算法一级政权、一级预算的规定，乡级政权设置乡级预算。但我国乡级预算管理极度不规范,即使目前有些地方实行乡财县管的预算管理办法，也没有改变这种不规范状况。预算管理存在着诸多问题，导致乡镇财政状况恶化，财经秩序混乱，财政资金使用效率低下，预算管理本身也失去了应有的内涵。
　　
　　一、乡镇预算管理存在的问题
　　
　　（一）预算编制不科学。从收入预算编制来看，收入测算方法不科学。乡级政府年初在编制财政收入预算时，对财政收入增长比例的确定随意性太大，对辖区内整个经济走势和税源变化以及新的经济增长点缺少调查研究。同时，有关经济指标的测算上缺乏一套科学、系统的方法，乡级政府的年初预算编制与本地的经济、社会环境相脱节。从支出预算编制来看，在编制支出预算时，乡镇财政事前缺乏周密细致地调查和测算。在编制单位支出预算时，根据上一年度的决算资料略加删补，有些乡镇甚至直接采用上年数字，而对单位本年度的情况是否有变化，诸如人员增减情况，上年支出中有无非常性因素影响及本年度单位收支计划如何等缺乏必要的调查。
　　（二）预算编制缺乏完整性。完整性是政府预算的重要原则。从乡级预算编制内容看，其预算仅限于预算内收支部分，大量的预算外及其他资金游离于预算之外，脱离预算监管，造成乡级预算不能全面反映乡级政权收支状况及资金活动情况。实行乡财县管以后，强调综合预算、集中收付，但问题并没有根本解决。大量的财政性资金长期游离在外，且数额庞大。不完整的预算收支范围既弱化了应有的预算监督，亦削弱了政府财政的调控能力。
　　（三）供给结构不合理，预算决策不科学。从当前乡级预算的安排情况来看，财政资金供给“越位”与“缺位”并存。支出“越位”方面：一是直接涉足竞争性领域。许多乡镇政府出面贷款和集资，办起了一批乡镇企业，但由于市场变化，管理不善，甚至人为因素等原因，企业经营困难，倒闭破产现象时有发生，使乡镇财政背上了沉重的债务和包袱。二是超越自身经济实力投资“政绩”工程。一些乡镇主要领导在当政期间，急于创业绩，不考虑长远利益，不顾财力可能，靠贷款、集资和摊派大搞“形象”等工程。结果是完成一项建设，留下一笔债务，这不仅造成了乡镇财力和资源的极大浪费，而且进一步加剧了乡镇原本就紧张的财政资金供需矛盾。财政支出缺位方面：一是对乡镇公益事业保障乏力，公益事业单位，如中小学、卫生防疫机构站等。按性质属公共部门，其服务属于公共产品范畴，这些支出理应由财政资金予以保障。但乡镇财政资金供给短缺，保障乏力。二是对农村社会保障，无力顾及，社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是保障社会稳定的重要支柱，在我国以市场为取向的农村改革中，急需建立完善的农村社会保障制度，以稳定广大农村的经济和社会生活。但是目前的乡镇财力，根本无力顾及。
　　（四）乡级预算约束软化，预算状况恶化。按照我国《预算法》的规定和公共财政建设的要求，乡镇财政必须建立收支预算，并由乡镇人大通过每年的预决算报告。乡镇预算应按照“量入为出”的原则编制，不搞赤字预算。但在实际工作中，乡镇人大往往难以发挥其应有的作用，乡镇人大通过预决算也大多流于形式，在缺乏必要的民主监督机制的情况下，造成乡镇财政收支“失控”，使乡镇政府财政赤字和不良债务大量增加，债务包袱沉重。乡镇预算约束软化的结果：一方面乡镇财政状况恶化，潜伏巨大的财政风险。一方面农民在承受沉重的税费负担的同时，并没有享受到应有的公共产品和服务。如农村科技、农业相关信息、法律政策、生态环境的维护与治理公共产品严重短缺、农业基础设施、教育供给、社会保障制度建设等方面严重不足。
　　
　　二、存在问题的原因分析
　　
　　诚然，导致乡级预算管理不规范的原因很多，如预算观念落后，预算管理人员素质低等，但深层次的原因应是现行的体制和制度安排的不合理。
　　（一）县乡预算管理体制仍未理顺，乡级财政作为一级预算主体财权和事权严重不一致。以安徽为例，县乡之间预算管理体制大致经历了以下变迁：一开始基本上都是“统收统支”型，随后是“包干”型，1994年中央与地方实行“分税制”改革以后，许多地方县乡之间也逐步仿效中央与地方之间的“分税制”，进行了相应的财政分配体制改革。但是县乡之间仍然维持一种收支包干式结算体制，即在每年年初由县政府分别确定各个乡镇的收支基数，以及当年的财政上缴或补助数，到了年终进行结算，县视乡镇完成情况进行奖励或惩罚。这是一种典型的“压力型体制”。就这种结算体制本身而言，它具有较强的随意性或人为性，因此，乡镇财政实际的分配收入，取决于它与上级政府掌握实际分配权者的正式和非正式关系、谈判能力、社会经济实力等多种因素综合运作的结果。但是，从整体上而言，乡镇政府始终处在被动的不平等的地位上，因为实际的“游戏规则”的制定权掌握在上级政府手中，因而，它始终是有利于上级政府，以保证上级政府收支为基本前提。
　　在现行县乡预算管理体制下，一方面财权牢牢掌握在上级政府手中，乡级政府的财权财力很小，另一方面县级政府及其职能机构却通过各种手段肆意向乡级政府转移事务，从而相应地增加了乡镇的有关事务的财政支出，加重了乡镇的财政负担。这种财权与事权的不一致是造成乡级财政存在收支缺口的重要原因。
　　(二)乡镇人大由于制度上缺陷，没有发挥有效的监督作用，致使预算行为缺乏约束力。乡镇人大是我国人民代表大会制度的基本组成部分，在中国现行的民主监督体制中发挥着作用。但由于体制缺陷、法律缺位、人为制约等各种原因，乡镇人大的实际作用与宪法法律的规定有较大差距，对乡镇政府的预算行为没有起到有效监督作用。
　　1、乡镇人大代表分配比例不合理。在一些乡镇人大代表队伍中，镇村党政干部占了90％以上，真正的民主人士、无党派人士、平民代表不足10％，他们在表决中是无足轻重的。大多数乡镇人民代表发挥的民主监督作用就是“一年吃几顿饭，举二次手”而已。
　　2、乡镇人大会议时间和程序被人为地缩水，使乡镇人大会议成为过场戏。在乡镇人民代表大会的会期安排中，一般只有换届选举时能保证1.5至2天，经费预算也不会短斤缺两，这是因为乡镇政府领导集团必须由人大代表例行公事般选举产生，代表手中的表决权尚有可用之处。其他人大会议就基本上只有0.5至1天，尽管如此，好些乡镇的人大会议还不能按时召开。人大活动经费不能到位，会期一拖再拖，就是不得已开了，也是草草开幕，草草进行，草草收场。由于会期与经费的“节约”，会议内容必定减少，程序肯定精简。这就必然使人大代表不能详尽的听取和审议预算编制和执行报告，难以对上一年政府财政工作作出实事求是的评价，对下一年的预算安排也不清楚，多数代表在举手表决时并不知道预算的内容，更不用说对预算的真实性合理性进行判断。这样造成人大对政府预算的审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去意义。
　　（三）现行的官员任命制度及乡镇政府与农民间的信息不对称是预算行为低效率的重要原因
　　1、在我国政权内部一般是由上级任命下级。上级和下级之间存在密切的厉害关系，下级对上级负责，下级一般不会因工作效率低而被解雇；政府官员的薪金与职位升迁，与增进工作效率无关系，或只有间接关系，甚至成反比例关系，甚至是与上级领导的评价好恶直接相关。而上级领导往往以看到的“政绩”来评价官员，因此，政府官员往往乐于提供能凸现其政绩的公共产品而不愿提供见效慢，期限长的公共产品，热衷于提供看得见摸得着得“硬”公共产品，而不愿提供诸如农业技术推广，农业发展综合规划等“软”公共产品，导致预算供给结构失衡。
　　2、乡镇政府预算严重缺乏透明度。农民获取预算决策信息是有限的，又由于农民文化素质普遍较低，信息源少，信息获取方式落后，他们很难分清那些费用或支出是合理的，那些费用或支出是不合理的，由此产生委托人（农民）和代理人（政府）之间信息的不对称。而政府从自身利益出发所做的预算决策都是为了实现自身利益的最大化，以致对农民有利而对政府官员没有好处的公共产品提供不足，而形象工程，办公设施等方面则预算规模很大，造成预算供给结构不合理。
　　
　　三、结论
　　
　　乡级预算管理存在的问题是长期的、全方位的。造成这些问题的原因是多方面的。既有预算制度本身的原因，也有财政经济体制的原因，还有行政体制和深层次的原因。因此，乡级预算的前途，或者是针对存在问题的原因，逐步解决问题，使之逐步完善；或者是裁撤乡级预算，减少预算级次。

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