创新我国政府绩效管理的路径分析
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作者: 秦超
摘要：当代各国的行政改革，均是以提升政府部门的现实运行绩效为诉求，我国政府的绩效管理虽然已经进行了许多的探索和尝试，但是无论在理论上还是在实践上都存在许多薄弱环节和制约因素。新公共管理运动以来，政府绩效管理的概念被更多地运用到公共管理中去，其理论及其实践经验对于解决我国政府绩效管理过程中存在的问题有着重要的现实意义。
关键词：新公共管理；政府绩效管理；电子政府
一、新公共管理理论对于政府绩效管理的基本主张
（一）新公共管理是管理公共部门最新的范式变革的理论
政府绩效管理指通过制定政府提供指导和服务的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，而对政府的公共产品、行为和服务的管理活动，以期达到提高政府生产力，满足社会需求的结果的一种管理行为。
新公共管理理论对政府绩效管理的基本主张有：
1、绩效管理。新公共管理理论的基本价值是经济、效率、效能、公平和环境，显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。
2、市场取向。新公共管理提倡在公共服务领域引入竞争机制，使公共服务市场化。
3、引进私营部门管理理念。新公共管理主张引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。
4、掌舵而非划桨。新公共管理理论一方面主张政府拥有掌舵的职能；另一方面它主张将其原来拥有的管理职能通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府公共组织甚至私营部门，使政府不再划桨。
5、责任政府。新公共管理理论主张由错误责任制走向成就责任制。新责任制主张双向回应，即高层公共管理者对政治家负责，公务员对公民的需求保持灵敏的反应。
（二）地方政府绩效管理的意义
1、有利于落实科学发展观的重要内容。落实科学发展观，实现中国经济快速稳定的发展，需要树立一个科学的政绩观。绩是政府办事服务的效益。效是政府服务的效率，这种效果与效率是衡量政府和个人的基本标准。一些地方政府部门及领导干部为了追求政绩盲目攀比，热衷于标新立异等，不仅影响政府部门的形象，而且影响经济社会的持续、协调、健康发展。
2、有利于深化政府行政管理体制改革。我国政府的职责就是履行政府经济调节，市场监督，社会管理与公共服务职能，加强绩效管理是衡量政府公共服务是否满足公共需求的尺度。政府的绩效水平是影响社会发展的重要因素，随着我国经济、政治体制改革的不断发展和深入，公众和其他社会组织对政府管理能力和公共服务质量提出了更高的要求，建立新的以绩效为导向的公共管理体系势在必行。
3、有利于改进政府的管理方式。政府绩效管理以提高政府绩效为最终目标。政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理、全面质量管理等手段，实施顾客导向的管理，增加顾客选择的机会，调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度；建立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩，从而降低行政成本；改革公务员制度，实行业绩奖励制和绩效工资制，从而增加了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力。
二、我国政府绩效管理中存在的问题
随着我国社会政治经济的发展，绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段，实践中还存在许多问题，主要表现在：
第一，政府绩效管理理论研究欠缺。政府绩效的公共性，决定了很多内容难以量化。在政府绩效管理方面，针对中国实际而进行的系统的、全面的和具有操作性的研究成果尚不多见，加之我国政府绩效管理起步较晚，现在基本处于萌芽状态。
已有的关于政府绩效管理的学术文献针对中国的国情民意很少，研究成果大都注重引用西方国家这一领域，以至政府绩效管理的实践带有很大的盲目性。目前，政府绩效管理的研究主体是高校等科研机构，政府部门的主动参与甚少。
第二，在绩效评估方面，缺乏科学化的绩效评估体系和评估机制。我国政府机构改革虽然都强调提高行政绩效，但只是停留在较为抽象的原则层次上，缺乏具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规和政策作为制度保障。当前各地各部门采用的绩效管理和评估活动，多数都处于自发状态，缺乏相关法律、法规和政策的依据和保证。
第三，政府绩效管理的体系不完善。首先，评估主体不齐全。从评价的参与者来看，政府绩效评价存在评价主体缺位的误区，即只重视自我评价，漠视社会评价，或者只注重社会评价，而忽视自我评价。其次，科学的评估指标体系尚未建立。我国目前的绩效评估存在片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标指标单一、缺乏科学性。再次，评估方式存在误区。从评估的方法上来看，政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。从评估手段上来看，我国对政府部门的评估主要是定期进行评估，缺乏严格的监督制度。
第四，政府绩效管理的信息化程度不高。政府绩效管理的信息化程度低，给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。目前，我国大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订，这就为政府绩效管理带来障碍，很难推进政府绩效管理健康快速发展。
三、完善我国政府绩效管理制度的对策建议
第一，注重引进西方绩效管理工具。我国学界对绩效管理的研究成果甚多且增长速度极快，只有将政府实践与学术研究结相合，才能保证绩效管理实施过程的科学性和严谨性，提升公共部门绩效管理的水平。对于政府管理来说，提高政府效能在当前更需要的是解决技能分析和事务操作的问题。而西方国家兴起的绩效管理在一定意义上能够满足我们这一需要，为我国政府管理效能分析提供一个有效的工具。
第二，健全和完善地方政府绩效考核评价体系。目前我国各级政府都在积极探索一套新型的考核办法，力求构建科学合理的政府绩效评估体系和评估机制。当前绩效考核指标的设计要结合各级各地政府部门行政改革的实际，在统一、规范的原则和要求基础上，以科学发展观点为指导，保持以GDP为核心的经济指标考核的同时，相应地增加体现社会管理和公共服务职能的指标，增加设立政府应对公共危机和突发事件的指标考核。
第三，加强绩效管理制度化、法制化建设。市场经济是法治经济，立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。首先，要通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和常态化的道路。其次，要从法律上树立绩效管理的权威性。绩效管理机构在政府中应具有相应的地位，享有调查、评估有关政府活动的权利；评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度；评估结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府公共管理。再次，要颁布绩效管理工作的制度和规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题作出详细规定，把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。
第四，引入公民参与机制，实现政府绩效管理评估主体的多元化。改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。政府绩效管理本身就蕴涵着服务和人民群众至上的管理理念，政府绩效就应以人民群众为中心，以人民群众的需要为导向，树立公民取向的绩效观。同时，必须取得民众的关注与参与，民众的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管理。
第五，发展电子政府，实现政府绩效管理信息化。电子政府是现代政府有效行使职能的强有力的工具，其带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度，为政府绩效管理提供了可以利用的载体。一方面，电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通。另一方面，电子政府为政府绩效管理朝着科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政府所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库，运作的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制，电子政府所要达到的目标，以及维系电子政府良好运行的人员素质保证，都为绩效管理体系的建立提供了所需的支持，并为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。
四、结束语
我国政府改革的起点与西方国家有很大不同，西方国家是在完备的韦伯官僚制基础上开始的政府绩效管理改革，而我国社会和政府的转型至今没有真正完成，在这样的改革背景下我们借鉴西方国家的相关改革经验，推行政府绩效管理经验时，不要以为只有进行绩效评估才是实行绩效管理，重点要放在借鉴绩效管理的实质，放在树立政府的“成本”意识和“顾客”导向方面。当前我们许多部门更迫切需要做的，是科学制定和规范管理编制、整合机构职能、优化行政流程，以及提高公务员综合素质等工作。政府绩效评估要在具备条件的地方和部门由点及面地逐步试行，这样才能真正实现政府绩效改革的目的。
参考文献：
1、J・E・莱恩.新公共管理[M].中国青年出版社,2004.
2、丹尼斯・缪勒.公共选择理论[M].中国社会科学出版社,1991.
3、卓越.公共部门绩效评估[M].中国人民大学出版社,2004.
（作者单位：陕西师范大学政治经济学院）
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