加强制度创新为新农村建设提供支撑
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作者: 韩焜豫
【摘要】中国新农村建设的实质是一个制度变迁和制度创新的过程。目前制度设计的不完善是农村落后、城乡差距扩大的主要原因。只有遵循科学的价值理念，对国家关于农村和农民的户籍制度、土地制度、政府财政支持制度、村民自治制度进行改革、创新，才能促进农村的可持续发展。
【关键词】制度创新 新农村
制度创新是中国经济发展的内在驱动力，中国新农村建设的实质是一个制度变迁和制度创新的过程，只有全面深化改革，不断创新国家关于农村的各项制度，消除一切阻碍我国农村生产力发展的深层次障碍，借助于制度创新的路径依赖特征巩固制度创新成果，农村社会走向现代化才能获得积极的制度支持，中央建设社会主义新农村的目标才能实现。
一、制度设计的不完善是目前农村落后，城乡差距扩大的主要原因
制度经济学特别强调制度因素对国家经济运行，特别是对发展中国家经济增长的重要性。同样制度对我国新农村建设，农村经济与社会发展也具有不可估量的价值。目前，我国关于农村发展的制度设计存在着不合理之处，主要表现为两个方面：一是制度不当；二是制度缺失。
建国初期，我国仿效苏联模式采取政府主导下的赶超型战略，这实际上就是一种重工轻农的非均衡战略，是一种为了工业可以牺牲农业和农民利益的发展战略。为了实现这一战略国家建立了一系列的社会制度和组织结构，利用价格上的剪刀差从农业汲取赢余，实行以农养工，还通过户籍制度实行城乡分治，把农村和农民排除在现代化之外。受制度依赖途径的制约，国家关于农村的在特殊历史条件下实行的制度措施，在新的历史条件下继续延续，制度不当的状况长期存在。同时，在新的历史条件下应该出台的相关政策却未能出台，应该建立的制度却未能及时建立，制度严重缺失。例如，在农业劳动力转移中，制度缺失表现为缺乏统一有效的劳动力市场，制度不当又表现为户籍制度等，国家通过一系列政策规定，将劳动用工、住房、医疗、教育、就业、社会福利、社会保障等公民权益与户口相挂钩，“把所有农民都置于强有力的行政控制之下，通过控制生活资源实现控制农民的社会流动。”形成了限制劳动力流动的体制壁垒。所以说，由于制度的缺失和制度壁垒的存在，使得中国农村发展的速度远远落后于城市，农民很难享受改革开放、社会发展进步的成果。因此，只有完善制度，才是新农村建设的关键。
二、新农村建设中各项制度设计所应遵循的价值理念
一个制度是否科学，关键在于制度制定时所遵循的价值理念。只有制订出包含科学的价值理念的制度，才能引导社会变迁、缔造社会平等、实现资源的科学分配、提高公民的生活质量，促进社会公平。本人以为在新农村建设中的制度设计应遵循以下价值理念：
1、以人为本。以人为本是科学发展观的本质和核心，也是科学发展观的价值基础。以人为本也就是以民为本，就是在政策的订立和执行过程中把民众放在中心位置。它是建立在群众史观基础上的，是以确认人民群众作为历史创造者、作为国家和社会主人翁地位为前提的。在新农村建设过程中，坚持以人为本的价值理念，就是要牢固确立广大农民的主人翁地位，尊重农民的意愿，紧紧依靠广大农民，充分发挥农民的首创精神和创造才能，坚决维护广大农民的利益。
2、正义。正义是社会制度的首要价值。正义作为一种价值理念，在社会制度中所要体现的就是利益分配的平等、公正、公平，最终实现人与人的平等。因此，正义的核心是平等。首先，国家通过法律制度对权利的赋予要平等。“不得将一般的自由权利授予一部分人而不授予另一部分人，也不得授予一部人权利多，而另一部人权利少。”其次，社会制度要保障每个人都能平等地获得知识和技能，也就是教育的平等。在我国，政府要保证教育资源的公平分配，具体包括农村教育的普及，农民工子女的教育，以及政府应当承担增加农村教育投入的责任，并以此来弥补人与人在资质上的差异，使其能平等地进入社会。再次，社会制度要保障过程的公平，即社会参与条件的均等，包括进入市场机会的公平、就业机会的平等、获得资本机会的公平等多方面的内容。第四是结果的公平，就是通过国家政策和法律调节收入差距，包括建立完备的税收体系和完备的涵盖社会全体人员的社会保障体系等。
3、自由。个人自由是一个国家进步、发展的力量源泉。只有在每个人的自由得到充分保护、每个人的创造精神得到充分发挥的情况下，一个社会的物质财富才能不断增长，一个国家的制度才能不断的更新。国家的各项制度必须包含着对个人自由的尊重和保护。这种自由表现为一种社会状态，表现为每个人的自由能够与他人的自由和谐共存。因为，不受约束的自由虽然是每个个人的最大自由，但一旦进入社会生活实践，每个人的自由就会同他人的自由相冲突、相碰撞，导致相互损害，最终表现为不自由。国家通过法律制度规定义务，给每个人的社会行为施加必要的约束条件，既是限制、防范个人的恣意、任性，同时也指导并保护着每个人的正当自由。
三、新农村建设中，国家应该创新的具体制度
1、针对城乡分割，改变户籍制度，实现公民的迁徙自由。户籍制度既有悖于公平公正的价值理念，又限制人身自由，根本体现不出以人为本，不符合科学发展观的要求，同时，户籍制度又导致城乡二元分割。因此，改革户籍管理制度无疑是建设新农村，从根本上解决城乡二元分割体制的重要举措。可以分两步走，第一步，城市要把外来人口对住房、就学、医疗设施的需求纳入城市发展规划，进一步放宽农民进城就业和定居的条件，在城市的农民只要有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源，就应给办理城镇常住户口，逐步实行以居住合法、固定职业为户口准入条件。农民在城镇落户后，在子女上学、公共卫生、社会保障等方面应享受与当地城镇居民同等的待遇。第二步，实现公民的迁徙自由。迁徙自由是公民的一项基本权利，1954年新中国第一部宪法第九十条第二款明确规定“公民有居住和迁徙的自由”。但随着计划经济体制的建立，公民的居住和迁徙自由被人为的限制和取消了，随着我国市场经济体制的建立和社会经济的发展，逐步取消户籍限制，恢复公民的居住自由和迁徙自由的条件已经成熟。
2、创新农村土地流转和征用制度，培育要素市场，建立失地农民的保护机制。中国现有的农村土地制度是集体所有，农民持有使用权。这种制度主体不明确，导致对集体土地仅仅具有经营管理权限的乡镇集体经济组织或村委会，往往以集体所有者的名义为农民作主，在土地征用、承包、流转、以及机动地的处置中侵害农民的利益。应在进一步明确农村土地产权关系的基础上，在法律上赋予农民永久性的土地承包权，并使这一权利物权化。与此同时，要培育和发展农村土地承包权和使用权的转让市场，使进城务工的农民愿意将自己承包的土地转租或转包给他人，促进土地进一步集中，为建立现代化农业创造条件。
任何一个国家在现代化、城市化进程中都要征用土地。目前，我国是通过国家强行征用的方式，将土地从农民手中征用过来，农民在得到一定补偿后，便永久丧失了土地的所有权。近年来，由于征地问题引发了一系列的社会矛盾。因此，必须完善有关法律，规定国家只有为了公共利益的需要才动用征地权；征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本；必须完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权；拓宽土地征用方式，在严格控制土地用途基础上，通过开发商和土地所有者进行平等的谈判确定，不一定涉及土地所有权的转移。要改变一次性货币安置为主的做法，农民入股也可以，合营也可以。这样被征用土地的农民也可以享受到城市化进程的成果，实现城乡的协调发展。
3、完善农业保护政策，加大对农业的投入，建立稳定的公共财政支持体系。中国已进入了工业化的中期阶段。就我国的财力来讲，在总体上已具备了反哺农业的实力。因此，与国家财力增长相适应，必须增加政府财政支农资金投入总量。首先，在稳定和完善现有农业补贴政策的基础上，逐步建立和完善符合国情的农业支持保护制度。一是要明确公共财政应进一步提升农业科技的创新能力；二是加强农村劳动力技能培训，增强农村劳动力转移就业能力，提高科学种植和养殖水平；三是增加对农村基础设施建设的支持力度，重点加强对能够直接改善农村生产生活条件的农村公路、人畜饮水、农村水电、农村沼气等工程的支持力度；四是大力发展农村教育、卫生和文化事业。其次，要探索新的政府支持方式。改变以国家直接投资为主的支持方式，采取国家补助建设物资为主、资金为辅，通过民办公助、“以奖代补”等手段，主要依靠广大农民进行项目建设。使新农村建设逐步演变成一种民间自发、内涵更加丰富、更注重社会实效的群众活动。
4、改革基层行政管理制度，充分实现农民自治。政府与农民的关系是“命令和服从的关系”，农民单方面地在政府制定的规则中生产生活，缺乏应有的话语权。乡镇政府普遍存在“缺位”、“越位”、“错位”现象。因此，必须下大力气进行乡镇政府的职能定位和机构改革。让乡镇只履行最基本的社会事务的管理职能，乡镇政府既不对经济增长目标负责，也不对自身财政负责，更不应该具备自我扩张能力和资源掠夺能力，乡镇层面的公职人员，应该仅仅办理国家和农民最需要办的那几件事情，除此以外，既没有责任、也没有权力去做替代农民利益的事情。
与此相适应，进一步完善村民自治制度。现有村民自治制度，对如何建构相应的组织体系，满足农业市场化的组织性需要，对如何界定村级组织的经济职权，满足市场化条件下农村利益关系调整的需要，没有作出有效的制度设计。因而这种制度设计无法使村级组织广泛地介入以经济区域为背景的市场经济竞争，难以对村民的市场经营起到有效保护。因而，要进一步完善村民自治制度，拓宽其经济职权，同时培育农村合作组织，提高农民素质，调动农民解决自身矛盾和问题的积极性、主动性和创造性。乡镇政府对于农民合作组织要做到多支持、多沟通、多服务、少干预，鼓励和支持他们自主管理、民主决策、大胆工作，增强村民自治能力和水平。
【参考文献】
[1] 林闽钢：中国农村社会机制及运行模式的转换，江海学刊1995年第4期。
[2] 张恒山：法理要论，北京大学出版社，221页。
[3] 马克思恩格斯选集：人民出版社1972年版，273页。
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