关于财政国库管理改革的思考

来源:用户上传      作者: 桑胜

　　【摘要】 财政国库管理制度是公共财政管理的基础和重要组成部分，目前我国财政国库管理改革已进入全面深化和扩大的阶段。本文主要从我国财政国库管理改革的相关概述出发，分析了我国财政国库管理改革过程中存在的主要问题，并在此基础上提出了相关的解决对策。
　　【关键词】 财政国库管理 改革 对策
　　
　　近年来，随着我国社会主义改革的进一步深化，我国财政国库管理改革也取得很好的成绩，特别是在“十一五”期间国库集中支付制度改革、政府采购制度改革、国债管理改革等均取得了重大的成果。财政国库管理制度是公共财政管理的基础和重要组成部分，我国财政国库管理改革的目标是建立一个以单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中支付为主要形式的现代国库管理制度，这对于完善公共财政管理框架，提高财政参与并实施国家宏观调控能力，丰富国家经济管理手段等都具有重要的现实意义。
　　一、我国财政国库管理改革概述
　　财政国库管理制度，又称财政国库集中收付制度，是指财政在经办国库业务的银行开设国库单一账户，所有财政性收入直接缴入国库单一账户，所有财政性支出均由国库单一账户直接支付到商品和劳务提供者的财政资金管理模式。具体讲，财政国库管理制度就是以国库单一账户体系为核算体系、以集中收付为资金收缴和支付方式，以预算制度、政府采购制度、政府收支分类制度、国债与国库现金管理制度等相互配套的一系列管理制度的总和。目前我国财政国库管理改革已经进入全面深化和扩大的阶段，不断地进行理念创新、机制创新和制度创新，积极有效地推进了财政国库管理制度的改革。
　　财政国库管理制度具有效益性、透明性和监控性等基本特征。效益性要求简化资金收入流程，强化国库资金管理，降低国债筹资成本，提高资金使用效率；透明性要求提高政府资金支出的透明度，特别是向社会、向纳税人披露各类财政资金的使用过程和使用情况；监控性要求实时动态地对财政资金的预算和收付情况进行监督和控制，确保资金使用的安全性和规范性。建立和完善财政国库管理制度是推进财政科学化、精细化管理的必然要求，是健全公共财政体制的一项基础工作。现代财政国库管理制度贯穿于整个财政预算执行的全过程，对部门预算、政府采购等各项改革具有决定性的重要作用，有利于检验预算编制的科学性，监督预算执行的有效性等。
　　二、我国财政国库管理改革存在问题分析
　　近年来，我国财政国库管理改革经过顺利、平稳、扎实地推进，取得了明显的阶段性成果，包括建立了财政国库管理信息系统框架；从根本上解决了传统的财政资金拨付层层转拨，流经环节多的问题，增强了财政部对财政资金的调控能力；提高了财政资金收付过程的透明度，有利于从制度和源头上解决资金管理过程中存在的一些问题；强化了预算编制水平和财政监督力度等。然而，我国财政国库管理改革过程中也暴露出了一些值得关注的问题，具体表现在以下几点。
　　1、观念层面存在的问题
　　在财政国库管理改革过程中，部分部门或单位可能由于观念的问题阻碍了改革向纵向深度推进的力度和进程，主要表现在三个方面：一是管理模式问题。有些部门或单位过于依赖过去形成的管理模式，认为改革会削弱本部门的管理职责，损害部门或个人利益等，特别是国库集中收缴制度的改革，一些部门改革的积极性并不高，影响了改革的进程。二是对财政国库管理改革的理解不到位，不愿接受新的资金收付管理办法。三是相关部门之间在思想上的认识不够统一，缺乏转变思想、“自我革命”意识。
　　2、体制性问题
　　财政国库管理改革实际上就是对预算执行管理制度的改革，随着改革的深入，其所涉及的体制性问题逐渐显现出来。首先是金融管理方面的问题。包括人民银行清算系统尚不能完全适应改革的要求，相关衔接系统没有建立起真正意义上的实时资金汇划清算系统，一定程度上影响了财政资金的支付，清算效率低下；清算时间过于缓慢，一定程度上影响了改革的推广速度等。其次是预算管理方面的问题。财政国库管理改革后，对于预算编制和执行的要求也越来越高，要求预算编制要尽可能的细致、精确，但目前相关部门的预算编制和采购预算编制仍较为粗糙。例如，部门预算流于形式，尚未形成真正意义的预算编制，预算编制有待进一步规范；预算精确度不足，预算编制和实际用款偏差比较大，执行过程中需要不断地进行调整，也可能造成财政授权支付的比例过高，直接支付比例过低，有悖于改革的出发点，同时增加了相关人员和部门的工作量；在预算资金使用上，对基本预算支出与项目支出的调剂使用的随意性较大，且仍存在公用经费挤占人员经费，基本支出挤占项目支出等问题，一定程度上影响了预算执行的准确性和有效性。
　　3、网络系统建设不健全
　　现代化网络信息系统的建设是财政国库管理改革的一个重要内容，有利于提高财政资金运行的效率和准确性。随着财政国库管理改革的继续深入，国库资金收付管理对现代化网络信息系统的要求也越来越高，但目前我国财政仍缺乏健全的信息化网络系统建设。首先，系统功能不够完善，仅局限于查询和业务流程的运作，尚不能提供科学的决策依据，且系统的控制功能也有待进一步完善；其次，财政国库、预算单位以及集中收付执行机构之间的系统建设均存在一定程度的不平衡现象，各级网络建设相对滞后，系统控制功能不完善，信息化程度不高，造成了大量人力、物力、财力的浪费，同时对信息共享也不存在促进作用。
　　4、有关法律、制度建设相对滞后
　　我国财政国库管理改革过程中还遇到了相关的法律法规的问题，主要包括：首先，相关法规仍需进一步完善，包括《预算法》、《国家金库条例》以及《国家金库条例实施细则》等，相关的法律法规可操作性不强，需要进一步补充和完善，或是提出新的法规条例来适应财政国库管理改革的要求；其次，现行财务管理制度不适应财政国库管理改革向纵深方向发展的要求，相关弊端逐渐显露出来，包括账户管理不规范、预算项目间相互串用资金、人员编制不实等都反映出了相关财务管理制度与财政国库管理制度的不适应。再次，随着近年来改革的持续推进，虽然已经构建了较为全面的制度体系，但依旧出现了许多新问题，需要对财政国库管理的某些操作进行修订和完善。
　　三、解决财政国库管理改革问题的对策
　　1、提高意识，转变观念，消除改革阻力
　　首先，在思想上相关部门必须认识到公共财政是民主的、法制的财政，要加大对公共财政的宣传力度，让相关人员充分认识到公共财政的基本特点和内涵，让相关部门从传统的观念和习惯中解脱出来。其次，最大限度地消除改革的阻力，例如通过部门的协作形成正和博弈的合作关系，加强各利益主体的交流与沟通，走出有关部门利益损失的“囚徒困境”，从而降低改革成本，提高相关部门改革的积极性和协调性。再次，统一有关部门财政国库管理意识，进一步增强有关领导层对改革的理解和支持，把思想统一到党中央、国务院的改革决策上来。随着改革领域的进一步拓宽和深化，改革势必会影响到某些方面的利益，因此相关部门及其领导层应以改革和发展为大局出发点，统一思想，为建立我国现代财政国库管理制度提供思想保证。
　　2、完善体制性建设
　　首先，加强制度建设，明确国库管理在预算执行中的法律地位、职能和作用，突出国库管理的服务功能和监督功能，结合各级部门的实际情况，建立与财政国库管理改革相配套的管理办法和措施，并依法推进财政国库管理制度改革。同时，以制度形式规范预算的编制和执行行为，使二者相分离；以制度形式明确规定财政支出方式以及相关部门的业务关系和责任，为深化财政国库改革提供明确的制度依据。其次，加强预算执行管理。一是，扩大预算执行动态监控体系的监管范围，如扩大实有资金账户和零余账户的管理范围，对预算单位所有账户资金收支情况实行动态监控；结合当前财政部对中央专项转移资金实行的国库集中支付和动态监控，对下级财政开设的转移支付账户的资金进行动态监控；实现财政国库内部动态监控，将财政国库内部下达的资金支付、会计核算等纳入监控范围，明确财政资金监控责任，提高监管质量。二是，健全预算执行动态监控机制，包括完善预算执行动态监管机制，以监管为重点，建立核查机制、信息披露机制以及相关的整改机制，对财政资金的运行情况进行综合分析、评价、反馈和调整，加强和完善预算编制和预算执行情况；区分维持性项目支出和发展性项目支出，建立预算单位现金提取限额管理机制，要求使预算单位采用财政监控的转账方式结算资金。
　　3、积极推进财政国库管理信息化建设
　　完善财政国库管理信息化建设是适应财政国库管理制度改革深化发展的需要。首先，完善信息系统功能建设，在系统功能上突破基本功能的设定，应完善用款计划、预算审核等功能的升级，以支持领导层决策的需要。其次，统一信息化管理系统，使各级部门系统之间能进行有效的衔接，贯通上下级财政部门间的信息传递，实现有关财政资金运行信息的共享和反馈。再次，积极推行新模块系统的建设，包括政府采购、债务与现金管理信息系统等，以适应财政国库管理业务创新的需要，并增强信息系统操作的适应性和稳定性。
　　4、协调推进相关法律、制度的建设
　　首先，完善《预算法》等相关法律法规的建设，要求相关法律具有更强的操作性和可执行性，避免纸上谈兵。其次，切实加强财务管理制度建设，财政国库管理改革对各部门的财务管理和会计核算提出了更高的要求，因此需要加强部门财务管理制度的建设，包括预算、用款计划、项目、资金使用等各类管理办法，同时建立内部财务会计制约机制，强化部门内部财务监督。最后，随着财政国库管理改革的推进，应建立相应的国库管理新举措，并考虑相应的操作制度和管理办法。
　　总之，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善以及各类改革的不断深化，我国传统的国库管理方式已逐渐显露出其弊端，财政国库管理改革已成为必然。因此，相关部门和人员应在财政国库管理制度改革过程中，充分认识到改革进程中出现的主要问题和需要攻克的难关，提出完善我国财政国库管理制度的对策，促进改革向正确的方向行进。
　　
　　
　　【参考文献】
　　[1] 王秀红：财政国库管理制度改革之我见[J].金融聚焦，2008（1）.
　　[2] 张弘力：深化财政国库管理改革[J].中国财政，2006（1）.
　　[3] 鲁川：财政国库管理改革存在的问题及对策[J].攀枝花学院学报，2006（6）.

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