我国退休年龄政策的探讨
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作者: 贾 会
【摘要】本文以退休年龄为视角审视我国现行的退休制度,主要概述了退休年龄政策的历史变革,介绍了我国现行退休年龄政策存在的问题,分析了决定退休年龄的相关因素,最后提出了一些关于改革退休年龄政策的想法和建议。
【关键词】退休年龄 和谐社会 人口老龄化 弹性退休制度
一、退休年龄政策的历史变革
1、20世纪50-70年代:男女有别的退休年龄政策符合当时的社会情形
建国后关于退休年龄的法律规定经历了几次重大变动。我国现行退休年龄的规定源于20世纪50年代。1951年政务院颁发的《劳动保险条例》中规定:男职工的退休年龄为60周岁,女职工为50周岁。1953年,政务院修正发布《中华人民共和国劳动保险条例》,规定:男工人与男职员年满60岁,女工人与女职员年满50岁可退职养老。在建国初期社会经济发展水平较低,平均预期寿命大约40岁,这些规定是适应当时的发展,是正确的。退休年龄有了“女职工”和“女干部”之分,源于1955年国务院颁发的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》:女干部的退休年龄为55周岁。此规定的初衷原是有利于人口的再生产,并保护承担人口再生产重担的母亲的身体健康。
2、1978年至今:现实不平等退休年龄政策引起了广泛的争议和探讨
后来又对某些特殊情况做了相关规定。1978年,全国五届人大二次会议通过《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》中规定:男年满60周岁,女年满55周岁,参加革命工作年限满10年的干部均可退休。当时新中国第一批女干部陆续退休,一些女工意识到现实的不平等,建议将退休年龄延长到55岁。鉴于广大女子干部的迫切要求,国家人事部和中央组织部曾先后对女干部的退休待遇进行了局部调整。1992年中共中央组织部和国家人事部(组通字[1992]22号)文件,又从发挥女领导干部作用和有利于女干部培养选拔的角度规定党政机关、群众团体以及事业单位中担任党务和行政工作的女干部,其退离休年龄可以到60周岁。1993年中华人民共和国国务院令第125号《国家公务员暂行条例》继续规定男年满60周岁、女年满55周岁应当退休以及公务员在工作年限满20年后男年满55周岁、女年满50周岁或工作年限满30年的可以提前退休。
二、现行我国退休年龄政策存在的问题
1、现行的退休年龄政策有碍于构建和谐社会
我国法定的退休年龄:男工人年满60周岁,女工人年满50周岁,女干部年满55周岁。特殊工种可以提前退休,其他情形下提前退休或延迟退休有非常严格的限制。现行的退休政策主要依据1978年国务院颁布的《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》。现行的退休政策对构建和谐社会具有一定的阻力。一是男女有别的退休年龄违背了和谐社会人人平等的理念。男女退休年龄的不一致在很大程度上确实对女性的职业发展带来了负面影响,许多尚有工作能力的女性被迫退出工作岗位。二是退休政策的滞后不利于社会经济的发展。我国现行的退休政策跟不上社会与经济发展的步伐,滞后的退休政策严重制约着我国经济的协调发展,尤其对养老保险的运行机制具有一定的负面效应。三是提前退休现象是和谐社会发展的不稳定因素。提前退休在一定程度上浪费了尚可利用的人力资源,对我国当前的养老保险资金的供求带来了一定的压力,加重了养老保险制度的运行负担,有碍于养老保险制度的稳定和长远发展。
2、现行退休年龄政策与人口老龄化的矛盾
随着经济、社会的飞跃发展,人口老龄化日益凸显严重。现行退休政策与人口老龄化间的矛盾主要体现在以下几个方面。一是退休年龄偏低与人口预期寿命提高。我国现行的退休年龄规定男职工满60周岁,女职工满50周岁,女干部满55周岁,而经过半个世纪的发展,我国的人口的平均寿命已由40岁上升到65岁。偏低的退休年龄与提高了的人口预期寿命间存在较大差距,而且女性的平均寿命高于男性。男性相对女性的高退休年龄和低预期寿命,影响女性退休后领取的养老金低于男性。二是退休年龄偏低与老龄人口偏高的矛盾。我国制定提前退休的主要原因是出于对两类人的保护:特殊行业的职工和因工致残、完全丧失劳动能力的职工;政策性破产的国有企业,距离法定年龄不足5年的职工,可申请提前退休。一些人未满国家法定退休年龄的职工,提早进入退休行列。提前退休人数已占离退休人数的1/3以上。大量老龄人口的再劳动,加上提前退休者的隐性就业,加剧了失业问题。三是退休年龄较低与养老金隐性债务较高。老年人口数量的增长及寿命的延长、出生率的降低,特别是生命余岁的增加,提高了老年赡养率,增加了养老金成本,这种成本最终还是要由人们创造的国民财富来支付的。在人口老龄化的情况下,随着养老金支出的增长,要维持制度的收支平衡就要增收节支,其中退休年龄是影响老年赡养率和制度负担的重要变量。
3、现行法定退休年龄缺乏弹性
法定退休年龄是国家法律、法规规定的,解除劳动者劳动义务,开始享受养老保险待遇的年龄界限。现行的退休制度,是以法定退休年龄为界点,劳动者界时必须退休的一种刚性制度。弹性退休相对于强制退休而言,在法定退休年龄的基础上,有选择退休或者继续留在劳动市场的弹性空间,对于提前或者推迟退休有相应选择性的一种激励制度。我国目前就业压力大,结构性失业严重,提前退休问题比较突出,目前我国企业职工退休时的平均年龄为53岁左右。近年来女职工按不同身份执行两种退休年龄,在企业早已打破干部、工人身份界限的情况下难以操作,实际工作中引发诸多纠纷。有些女职工40周岁左右就提早退休。每年不符合退休年龄的女性提前退休的人数占自然应退休人数的3%。政府并未对生理年龄的差异,采取相应的政策调整或采用特殊的处理办法。
三、对现行退休年龄政策的建议
1、退休年龄的决定因素
决定退休年龄的可能性因素很多。一是人均寿命。人均寿命是指一个国家或地区人口的平均生存年限。50多年来,我国社会经济结构和人均GDP发生了巨大变化,目前人均寿命已上升到男性68岁和女性73岁,而且随着经济发展、人民生活水平的提高,人均寿命还将会延长。二是劳动力供求情况。如果劳动力的供给明显大于需求,政府部门也可能考虑用提前退休年龄的办法,使工作岗位能够在年老者和年轻者间得以调配。但劳动力的供求情况处在不断的变化过程中,其还与经济产业结构调整、社会经济发展情况等有关系。若仅仅依靠提前退休年龄来缓解劳动力供大于求,将会引发相应的养老金供求严重失衡。三是养老保险基金储备。养老保险基金是指“为实施养老保险制度,通过法定的程序,依靠社会力量,以一定的方式建立起来的,用于保障离退休职工基本生活需要的货币资金。”在养老保险基金储备一定的情况下,不同的退休年龄就会造成不同的养老金缴费率和养老金给付水平。在养老保险基金储备盈余的情况下,可以适当降低退休年龄;相反,如果养老保险基金储备出现赤字或将要出现赤字的情况下,可以考虑适当提高退休年龄。四是劳动环境与工作性质。劳动环境越差,工作条件越恶劣,体力劳动的成分越大,劳动者体制下降越明显,其退休年龄应该越早。但随着时代的进步,科技的发展,在信息时代下劳动者的劳动环境和工作条件不断完善,主要是以脑力劳动者为主,他们有效工作的年限在延长。五是初始劳动年龄。初始劳动年龄是指劳动力第一次进出劳动力市场,进行经济活动时的年龄。如果退休年龄一定,则初始劳动年龄越低,参加劳动的时间越长;相反初始劳动年龄越高,则参加劳动的时间越短。随着人们受教育的年限不断延长,从而使初始劳动年龄不断提高,退休年龄也该相应地延长。六是社会经济发展水平。劳动者劳动时间在缩短,休闲时间在延长,那么退休年龄的规定也应该考虑到经济发展的状况,人们的休闲时间的变化,从而制定合理的退休年龄限制。
2、我国退休年龄的调整方案
(1)提高女性退休年龄。由于人口老龄化是世界各国社会发展的必然趋势,所以退休制度的改革当然成为每个国家都要面对的事实。然而提高退休年龄并不是一开始就被采用的,而是随着经济的发展,就业压力增大或严重的失业问题,各国才逐渐采取了提高退休年龄这一措施。20世纪50年代,我国规定女性退休年龄比男性低,在当时特定的社会政治、经济条件下,这种政策选择主要基于女性的生理特点、身体条件等情况,是可以理解的。随着社会生产力的发展,人们的健康状况、精神和心理需求、生活方式、价值观念的变化,提高女性的退休年龄,尊重和保障女性权益,顺应时代的发展。一方面提高女性退休年龄消除了年龄歧视和退休政策上性别不平等,落实了男女在各种社会权利上平等,体现了社会主义的本质,人人平等;一方面延长女性高级专门人才的退休年龄,充分发挥女性专业技术人才的作用,有助于增加女性收入,提高女性年老时物质生活质量和水平。
(2)适时提高退休年龄。根据我国目前的经济和社会状况,采用逐步提高退休年龄比较符合我国国情,也会减少一些改革中的障碍。一方面,为了应对人口老龄化危机,保障养老金的收支平衡,应该考虑适当适时推迟退休年龄。另一方面,提高退休年龄实际上是延长了劳动者的劳动年龄,因而会增加劳动创造的收入,也会增加退休金的本利积累。由此提高退休年龄对减缓退休金的压力具有很现实的意义。在设计适时推迟退休年龄的改革方案时,需重点考虑推迟的时间和推迟的具体操作方案。
(3)实行弹性退休制度。弹性退休制度是指允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入方面具有某种弹性的较为灵活的退休制度。“弹性”强调了:退休年龄的弹性和延长退休期间实行的工作时间的弹性。其益处有以下几点。一是弹性退休制度有助于养老金的平衡。合适的弹性退休制度设计可以有效地推迟退休。要在老龄化的情况下保证养老金的收支平衡,可以提高缴费率和推迟退休年龄。当增加社会保险的缴费率时,劳动成本也会增加,相应地生产成本也会增加,这有碍于社会生产力的发展,迫使企业裁员,造成大量人的失业。二是弹性退休制度可以实现人力资本的充分利用。强制退休制度以年龄为标准,没考虑到个体的生理、心理和社会活动能力的差异,不利于个体能力的充分发挥。人力资本由劳动者的先天禀赋以及其资本形成的过程等因素组成。若实施弹性的退休年龄,劳动者可以理性地对社会资本进行再投资,其社会资本也会相应地延续。实施因人而异的弹性退休制度优化了人力资源配置。三是合理的弹性退休制度的设计可抑制提前退休。合理的弹性退休制度可以通过对达到法定最低退休年龄而继续留在劳动市场的雇员给与适当物质激励,对未达到法定最低退休年龄而提前退休的予以经济上的惩罚,鼓励推迟退休,减少养老金收支平衡的压力。四是弹性退休制度不会必然增加就业压力。目前我国的失业问题主要源于结构性失业,是劳动力供给结构和劳动力需求结构不匹配。退休年龄的高低和宏观就业总量并无直接相关。老年人和年轻人在就业岗位,适应职业上并不存在完全的替代性。利用老年人的资源还可以创造更多的就业岗位。
在我国经济社会和人口态势发展相当不平衡的基本国情下,应采用逐步实施弹性退休政策。国家可以规定两种退休年龄:可以退休年龄为55-60岁和领取养老金的年龄为60-65岁。首先针对知识水平的差异做出弹性规定,达到退休年龄后当事人可自由选择是否继续工作。其次根据地区经济差异情况,职工可自愿退休,未达到领取养老金年龄前,国家不予补助。最后对于某些特殊情况,需区别处理。如对待重体力劳动者,可以考虑适当允许提前退休并给予一定的养老金补偿。
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