基层社区管理机制的创新
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作者: 侯希萌 马 涛 赵冬梅
【摘要】 文章在仔细研究“一站多委”基层社区管理机制创新的基础上，就基层社区行政运行机制和职能的转变方面提出新的创新。通过增设非政府组织和调整不同部门的管理和服务职能，基层社区能够更好的为社区居民提供服务，满足其不断增长物质和文化的需求。
【关键词】 社区管理 机制创新 服务
一、基层社区管理机制存在的问题
在众多的基层社区管理机制创新中，创新点主要落在两个方面：一是基层社区的行政运行体制；二是基层社区职能的转变。现就比较有代表性的“一站多委”式体制创新介绍如下。“一站多委”是多个小区、一个社工站的社区管理和服务模式。漕河泾街道在社区管理和服务模式上进行探索几个居民区“共享”一家社工站。漕河泾街道新成立的冠生园路社区事务工作站，这个服务于梓树园、中海馨园、冠生园路等5个居民区日常生活事务的工作站不仅整合了人力和信息资源，也让居民们享受到更专业化、职业化的服务。全国各地城市在推进社区管理体制改革和创新的过程中，从自身实际情况取得了良好的效果，但也存在一些问题。
1、社区主体地位不突出。依据《居民委员会组织法》的规定，居民委员会是居民基层群众性自治组织。由于社区在法律上不具备法人资格，致使社区无法独立享有应有的权利和承担应尽的义务。社区名义上承担着“属地管理，辖区负责”的职能，但实际上没有一块地真正属十社区管理；社区没有独立的财务审批权和支配权。如果不能尽快落实社区的主体资格，尤其是通过立法明确社区自治法人的法律地位，将会直接影响社区工作正常、有序、持续地开展，并难以承载应有的职能。
2、社区责权利不一致。依据《居民委员会组织法》，居委会的职能可以概括为六大方面：民主自治、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助、民主表达。但在实际工作中，居委会所承担的工作远远大于法律的规定。
3、社区管理体制不科学。街道、居委会体制不适应城市管理工作的客观需要。旧经济体制下，城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成。这种组织结构具有明显的不合理性。其表现是：几乎所有政府的职能部门都对应着街道，街道成了政府各职能部门的“二传手”，虽然社区名义上拥有属地管理的职能，实际上拥有的是有限权力、无限责任。
4、社区管理制度不规范。社区是城市管理的基础单元，我国大多数城市管理模式是条专块统，社区管理不规范、不到位，表现有：一是街道办事处作为政府行政机构，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，造成无权管理或越权管理；二是社区内的市、区属机关和企事业单位，分别受各自条条的指令行事，与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推托或相互扯皮；三是社区内的社会团体组织等没有形成有效的行为规范，让社区成员能共同遵守。
5、社区服务体系不健全。社区工作的显著特点是重管理轻服务。社区的主要功能应体现在自我管理、自我服务、自我教育上，体现在以人为本、服务居民上，体现在自主性和参与性上。衡量一个社区是否成熟的主要标志是看这个社区居民的自主性和参与性的程度，而社区居民自主性和参与性的程度与这个社区的服务程度相关。目前社区服务体系没有形成，社区服务的重点不突出、服务领域不宽、服务形式不新、服务质量不高，从而起不到社区服务的作用。
6、社区财力支撑不合理。社区财力单纯靠政府拨付，有限的财政拨付难以支撑日益繁重的社区工作。同时社区没有独立财政权，这就使社区自治缺乏物质保障，难以展开必要的社区工作。目前进行的基层社区主要依托街道和居委会这两级组织。这种自上而下的垂直运行模式越来越显示出其弊端：权力过于集中于行政决策机构，基层组织与团体结构单一，社区内外条块分割，缺乏利益相关性。这样不但增加社区运行成本而且还会挫伤社区基层组织与团体的积极性，影响社区功能的有效发挥。
二、基层社区管理机制新的创新
在认真领会以往基层社区管理机制的创新和研究基层社区管理机制中存在问题的基础上，我们提出基层社区管理机制新上的创新是以理顺街道办事处、社区事务工作站和社区居委会三者的关系为前提的。街道办事处的角色和职责是：在本街道范围内负责制定有利于社区建设具体政策的制定、出资购买和监管社会服务指导居委会的工作。社区事务工作站的角色是对服务购买方――街道负责，以提供服务的形式实施政府交办的社会管理事务与行政事务，为居民提供专业性的社会服务并以专业角色支持减负后的居委会的“三自”工作。居委会的角色则是；在政府的指导下在社工站的支持下自主开展“三自”工作，支持和配合社工站的工作协调社工站处理社会事务与服务中的疑难问题。综合基层社区的行政运行体制和基层社区职能的转变两大创新，使之有机结合，形成一个完整的系统。其对应的新的管理运行体制框架图（见图1）。
该社区管理和社区服务新模式体现了四个有利于：有利于政府转变职能，提高行政效能；有利于整合资源优势，提高服务效率和质量；有利于拓展社区服务，不断满足居民需求；有利于居委会“自我管理、自我教育、自我服务”功能的强化，促进和谐社会建设。最主要的是，通过政府购买服务，把街道和政府职能部门下沉的部分行政事务、居委会剥离的事务和其它公益性服务交给社区事务工作站（非政府机构），努力实现政府行政职能与社区社会功能的有机结合，各自发挥有效作用，让居委会集中精力想民事、议民事、办民事，增强社区居民的主人翁意识。
1、新的基层社区管理体制中的行政运行体制。传统的基层社区管理中的行政管理体制是不可能轻易改变的，我们仅是在强调其原有功能的基础上，调整其功能比例，增加非政府组织的参与程度，大大增强其服务职能，满足社区居民不短增长的物质和文化的需求。第一，以街道党工委为整个行政运行体制的指导思想和工作框架。进一步健全社区党组织为核心、社区居委会为主体、社区中介组织为补充的社区组织。充分发挥社区组织的作用，落实社区居民的知情权、参与权、选择权、监督权，实现社区居民自己的事情自己议、自己办、自己管，推进社区基层民主建设。完善社区事务公开制度，通过各种形式将社区的财务和事务以及其它与居民密切相关的事项在社区公开，加强社区成员对社区事务、社区干部和基层政府工作的有效监督。第二，在街道办事处和社区委员会行政两级的基础上，增设非政府机构。在目前我国政府对社区建设投入普遍不足的情况下，尤其有必要发展营利性公司，走社区服务市场化的道路。社区服务市场化有别于街道办公司，营利性公司的主体是非政府组织和自然法人，它接受政府的管理。街道应适时地压缩自营经济的规模并最终退出这一领域。要跳出过去自办街居经济的“小圈子”，把经济工作的视野转向整体社区经济的繁荣。特别是要以主要精力优化经济发展环境、搞好各方面服务，积极吸引民营、私营、三资企业来社区投资发展。为此，要建立多元化的投资体系，鼓励民办事业单位。如民办学校、民办医院、民办养老机构等，这些民间组织利用社会资金，兴办公益性事业单位，有效地弥补了政府投资的不足，促进社会公益事业的发展。与传统公办事业单位相比，其发展不仅实现了投资主体的突破，更贵在机制创新，形成了与市场经济体制相适应的。
2、新的基层社区管理体制中的职能转变。在以上新的社区管理体制框架图的职能转变中，我们可以清楚地看到街道办事处，社区委员会和非政府组织的管理和服务职能的分布。第一，街道办事处以行政管理为主，行政管理效率是其最大目标。抓组织管理，促就业服务向制度化方向发展。构建服务保障型社区，完善社区服务保障机制，积极开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象等困难群体和特殊对象的社会救助和社会福利服务，强化社区服务保障功能。加强社区就业服务中心建设，做好对社区服务工作人员的岗位技能培训工作。充分利用互联网等现代科技信息技术，实现民有所呼我有所应、民有所需我有所帮，不断提高社区居民的生活质量。以社区成员的自我教育、自我管理、自我服务和自我约束为手段，有党和政府领导、社会各方参与、群众自治管理的区域性文明小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制。第二，社区委员会管理和服务职能因时因事的不同灵活调整，达到管理和服务的完美结合是其目标。建立社区群防群治体系，推进社区社会治安综合治理工作。广泛开展经常性、群众性的法制教育，加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作和流动人口的管理，充分发挥社区调委会、居民小组的作用，做好人民调解工作，及时消除各种不稳定因素。从培养社区居民的环境意识、公德意识入手，围绕让城市“亮起来、美起来、绿起来”，大力整治脏、乱、差和各种形式的环境污染。倡导文明、健康的生活习惯和行为方式，引导居民自觉保护自然环境、节约能源、维护社区公共卫生，共同创造舒适、健康的生活环境，实现人与社会、人与自然的和谐。积极发展社区文化事业，全面提高社区居民文化素质，实现社区管理制度创新、服务机制创新，增强社区创新活力。以社区内各级各类学校为阵地，以社区教育中心为依托，充分利用社区内的社会教育资源，大力推进社区教育工作，探索建立终身教育体系，努力提高居民的整体素质。第三，非政府组织，无论是营利组织还是非营利组织，都应以提供服务为其工作重点，社会管理只是其辅助功能。其中专业化的服务以及服务的质量是其工作的生命线，也是把业务外包给他们的真正目的。非政府组织的法人化以及社会工作的专业化、职业化则是一个必要的条件也是社区发展的必然趋势。为了避免成为街道办事处的内属机构和居委会的办事机构，让非政府组织真正成为自我管理、自主发展的民间社会服务组织需要探索冠生园非政府组织实行民办非企业单位的法人登记。逐步建立专业工作人员的职业聘用合同制度，健全报酬分级制度研究出合薪资和社工职级一致的方案鼓励社区工作者逐步取得专业社工资格提高社工队伍水平。加大政府购买服务的力度，拓展非政府组织的功能。
综上所述，应该创新社区管理，构建和谐社区，应针对新的形势和问题，建立与社会主义市场经济相适应的社区管理体制、运行机制和服务体系。社区是城市经济和社会生活的基本单元。创新社区管理，构建和谐社区，是推进社会管理体制创新、开创城区工作新局面的重要环节。创新社区管理，构建和谐社区，就要从解决这些矛盾和问题入手，建立起与社会主义市场经济相适应的社区管理体制、运行机制和服务体系，为推进和谐社会建设创造良好条件。
【参考文献】
[1] 漕河泾街道办事处：漕河泾街道探索社区管理新模式[J].中国民政，2005（8）.
[2] 李力：城市社区管理体制改革与制度创新[J].沈阳干部学刊，2004（6）.
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