国外基本养老保险制度的比较研究

来源:用户上传      作者: 李辉婕

　　[摘 要] 由于世界各国政治制度不同，经济发展水平不等，历史传统各异，不同国家养老保险制度之间存在较大差异。尽管世 界各国养老保险制度的设计五花八门，但几乎都是由一些基本要素所构成，例如，资金来源、财政方式、给付水平及支 付条件等。本文从基本养老保险的几个基本要素出发，对西方主要发达国家具有成效的基本养老保险制度作一比较，希望对我国的基本养老保险改革提供借鉴。
　　[关键词] 基本养老保险；国际比较；改革
　　[中图分类号] F841 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)10-0115-03
　　[基金项目] 江西省2007年高校人文社科研究项目“江西农村社会救助体系研究”(批准号JJ0711)成果之一
　　[作者简介] 李辉婕，江西农业大学人文与公共管理学院讲师，上海财经大学公共经济与管理学院博士生，研究方向为社会保障。 (江西 南昌 330045)
　　
　　一、国外养老保险制度的对比
　　
　　按制度特点，国外建立起来的养老保险模式大致可分为四种类型：投保资助型、福利国家型、国家保险型和储蓄积累型等。目前，德国等欧洲大陆国家、美国、日本等发达国家都属于投保资助型，英国、瑞典等北欧国家是福利国家，前苏联、东欧诸国以及澳大利亚等国实行国家保险模式，智利和新加坡等国则实施储蓄积累模式。这些模式在具体设计上各有特点，实施的效果及对经济的影响也有很大差异，以下对它们进行具体的比较。
　　(一)资金来源
　　在这一问题上，主要涉及到两方面问题，即缴费由几方负担和缴费基金具体以何种方式筹集。就养老基金的负担方这一问题来说，一般以雇主、雇员及政府三方出资为主或至少是其中两方出资。就各国实际而言，投保资助型国家主要以三方负担为主，政府的责任主要是间接的；而储蓄型模式中，政府基本不承担责任。
　　具体来看，福利国家的基金来源于一般税收，基本上由国家和企业负担，个人不缴纳保险费或缴纳低标准的养老保险费。例如，瑞典退休者在工作期间不必缴纳任何保险金或保险税。在投保互助型的美、德、日等国中，美国的养老金以社会保障税的形式负担，主要由雇员和雇主缴纳，国库原则上不负担，典型的依靠目的税负担费用，根据所得最高税率可达27%；欧洲大陆国家养老金来源比较多样，主要来自保险费，但以国库的部分负担为补充，其中德国除主要由保险费(占所得比例的17.7%)负担外，国库也分别负担12-15%；东亚的日本也是雇主、雇员、国家三方负担型，日本对其基础部分除有定额保险费负担外，国库负担高达33%。储蓄型模式的典型代表东南亚的新加坡，不需要国家在财政上给予拨款，强制雇员和雇主同时投保，以形成保险基金，并制定个人账户，记载个人缴纳保险费情况，国家在银行利息上给予优惠。
　　(二)财政方式
　　主要有现收现付制和基金积累制两大类，各有优缺点。从根源上说，现收现付制是用工作一代人所创造的财富为同一时期的退休一代人的养老金进行支付，所以它是一个跨代的收入再分配问题，会影响到不同代人之间的福利，并且这种方式可能会“挤出”部分个人储蓄。基金积累制的融资部分或全部来自于参加者个人的缴费，而由缴费集中起来的基金又要用来进行投资，所以参加者最后的养老金是根据个人的缴费记录及基金会的投资回报而定的，对个人储蓄没有太大影响。
　　一般来说，投保资助型、福利型国家及保险型国家的法定养老保险多采用现收现付制，储蓄积累模式国家采取完全积累制。同时，采取现收现付制的国家一般也会留有少量的基金积累。大部分发达国家都从完全积累制开始，之后由于经济上不能维持，转而向现收现付制，使其在一段时间内成为工业国家基本养老保险制度的主要模式。例如，德国吸取了“二战”前积累制管理社会保险资金的教训，认为它易受经济周期变动、通货膨胀、战争等不可预测因素的影响，因此战后主要采取现收现付制。进入20世纪70年代后，全球性的人口老龄化给选择现收现付制的国家带来日益加重的财政压力，西欧发生“福利国家危机”，日本惊呼“年金制度将崩溃”，连小心谨慎的美国也进入“福利困境”。因此，养老保险私有化的浪潮席卷全球，以智利为代表的养老基金私有化改革倍受推崇。相比而言，发展中国家较多采用积累制，典型的代表国家是实行中央公积金制度的新加坡。
　　(三)给付水平
　　1.计算基数的对比，即按照不同期间的平均所得作为养老金计算的基数，一般采用的期间越短，给付水平越高。有的国家以加入养老金计划的整个期间为基数，例如德国就以加入全期间平均所得为基数，还有些国家以退休前几年的平均所得为基数，例如意大利仅以退休前5年间平均所得为基数。
　　2.调整指数的对比，即按照相应的指数来调整养老金有利于提高给付水平。一般有以下几种：一是按工资水平予以调整。经济繁荣、物价稳定时，养老金额随一定时期内职工平均工资水平的变动而调整，符合分配的效率原则，20世纪60年代之前的许多发达国家都流行这种做法。二是按物价水平予以调整。经济衰退、物价飞涨时，以物价水平作为养老金调整的基础，总体上能补偿物价上扬对退休人员生活的影响，效果比较直观，简便而易行。20世纪70年代之后，剧烈的通货膨胀导致发达国家开始起用这一调整机制。
　　3.替代率标准的对比。替代率是养老金额相对于过去所得的比例，是有效的衡量给付水平的工具，替代率越高，给付水平越高。并且计算替代率的标准也各不相同。由于依据不同的计算基准，不仅会使替代率大相径庭，而且使养老金的实质水准相差悬殊，无论各国采取什么办法，都有一个共同的目的，就是尽量不让替代率过高，以防止福利刚性。
　　4.给付基准的对比，可分为受益基准制与缴费基准制。受益基准制的受益标准与受益人过去的缴费多少无关，而是“各尽所能，按需再分配”，具有较强的公平性和共济性，但可能会以牺牲经济效率为代价。例如，瑞典的基本养老金用于保证职工退休后的基本生活支出，凡年满65的公民，都可以享受基本养老金，是一种典型的受益基准制。
　　(四)支付条件
　　享受养老金待遇的条件通常有四个：
　　一是退休，大多数国家规定的最基本条件就是必须完全退休或基本退休。既要减轻养老金支出带来的过重负担，又要妥善解决社会就业问题，退休年龄问题是重要的政策问题。西欧、北欧国家和美国、加拿大、智利、澳大利亚等国，均规定法定退休年龄为65岁，而亚洲、非洲等国家规定的年龄为55或60岁。二是工龄，即必须达到一定的工作年限，通常为男25年左右，女20年左右。三是缴费年限，即缴够规定期限的保险费，如10年、20年等，各国规定不同。四是居住期限，即参保人须达到规定年龄，并符合居住国所规定的居住期限，方可领取养老金。这四个条件不一定要同时具备，有些国家只要符合其中一至几项即可。
　　
　　二、国外养老保险改革的路径选择
　　
　　随着全球性老龄化浪潮的到来，养老保险制度改革的大潮开始席卷全球，各国改革的路径大相径庭、各具特色，但总的来说，各国都十分注重发展多层次的养老保险体制，积极进行私有化改革。
　　美国的养老保险改革主要是结构性的改革辅之以有限的制度改革，即建立混合制的多层次养老保险模式。因为该国有强调个人责任和自助的历史传统，长期寻求把政府作用局限在尽量小的范围内，因而改革的方向是以私营个人账户制度为主体模式。
　　拉美等国的改革则是根本性的制度改革，即彻底否定现收现付制的财务机制，建立以商业化管理为特征的基金制。这是由于这些国家的经济比较落后，现收现付制下企业和国家的负担相对沉重，没能力应对人口老龄化带来的支付危机，现收现付制破产是迟早的事。

　　瑞典等福利国家致力于向名义账户制度为主转变。因其改革的压力较大，长期实行现收现付制，要想立刻建立积累制，遇到了两方面的困难和阻力：一是经济上的，即需要巨额转制成本；二是非经济领域的社会政治问题。且这些国家一贯强调社会和谐与互助，长期把寻求平等和消灭贫困作为重要政治目标，所以选择以名义账户为主的模式(瑞典、意大利、波兰等六国)。
　　德国等国家福利支出的财政压力也很大，但任何私有化改革常常会引起激烈的社会反弹甚至遭到工会和社会各阶层的一致反对，从而使改革举步维艰，因此进行了温和的改革。主要是削减给付的标准，提高退休年龄，严格给付资格，且过渡期长。这种边际性的改革在一定程度上改变了国家在社会养老政策中一贯担任的“国家保护人”角色，养老风险的负担不断向个人身上转移。
　　新加坡等东南亚国家一贯强调社会稳定，长期主张政府在经济生活中发挥重要作用，因而选择了中央公积金制度。
　　
　　三、国外经验对我国养老保险的借鉴
　　
　　(一)根据目标确定明确的模式
　　无论何种制度模式都应以是否能更好地实现公平(实现公平原则)还是实现效率(实现养老)这两大目标为基础。各国在构建养老保险制度时，其依据和出发点是不同的，如北欧国家强调以公民权平等为基础；而英国强调养老保险应保障居民的最基本生活条件；德国、日本强调受益人对社会贡献的大小；美国则更注重效率。
　　公平与社会互助是建立养老保险制度的基本目标，因此我国养老保险的模式选择应首先考虑实现公平性，在当前城乡及地区发展极不平衡的情况下，更应侧重于公平的实现，即扩大养老保险的覆盖面并大力发展农村养老保险。当然，公平也不排除效率，为更好的实现养老目标，我国应建立国家基本保险、企业补充保险和个人储蓄相结合的多层次养老保险模式。目前需要加强的是企业补充养老保险和个人储蓄性补充养老保险。
　　(二)根据国情建立完善的制度
　　各国政府都以建立多层次的养老保险体系作为养老保险制度建设的重要任务，但没有哪个国家能够一次性全部构建所有的支柱层次，大都是分阶段地建立了不同程度的适应本国国情的养老保险体系。因此，根据国情来建立完善的制度是我国养老保险制度构建的关键。
　　首先，应根据经济实力。国民经济能提供的物质资源及政府与社会的承受能力决定养老保险制度的设计，例如，结合我国国民经济的现状，应坚持低标准的养老保险水平，随着经济的增长再逐步提高，而不能像福利国家那样开始标准定得过高，等到通胀后再来压缩则非常被动。其次，应根据文化传统。应该很好地利用某些传统遗产，如在新加坡，养老保险非常注重家庭养老，并将其写入法律，使之从道德层面上升到法律的层面，就是充分利用东方人文化的产物，值得我国借鉴。
　　(三)根据效果设计有效的改革
　　通过对国外养老保险改革的比较，可以看出，现有的各种养老保险计划各有优缺点，人们可以运用构成这些方案的“砖”或新发现的其他“砖”构建更多的模式。我们认为，应该根据我国正在进行的养老保险改革的效果对改革进行修正，不能因为某些模式在某些国家实施而盲目照搬。我国目前选择的“统账结合”的办法虽然在以前的实行过程中出现过个人账户“空账”现象，但不能因此否定“统账结合”的办法，而应该进一步完善这一制度。欧洲一些国家近年来开始实行的名义账户制，尽管从理论上看有不少优点，但在借鉴这种制度前，要慎重考虑，需要时间和实践的检验。
　　
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　　[责任编辑：徐国庆]

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