推进水价改革　建设节水型社会

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　　水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源短缺是我国经济社会可持续发展的重要制约因素，建设节水型社会是建设资源节约型社会的重要组成部分。进一步发挥市场机制配置资源的基础性作用，认真研究水价形成机制，合理制定水价政策，优化配置水资源，推动建设节水型社会，是我们今后的努力方向。
　　
　　一、建设节水型社会，是从根本上解决中国水资源短缺问题、保障经济社会可持续发展的战略选择
　　
　　我国水资源总量不足，人均占有量更少，只有大约２２００立方米，仅为世界平均水平的１／３。在时空分布上不均，基本上是南方相对丰富，北方贫乏；降雨年内变化大，夏秋多、冬春少，冬春旱发生的几率比较高。水资源与人口、耕地分布以及生产力布局不匹配。我国北方片人口占全国的２／５，人均水资源量仅为１１２７立方米；耕地占全国的３／５，亩均水资源量只有６３１立方米。
　　我国缺水问题十分突出。按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量近４００亿立方米。全国６６９座城市中有４００余座供水不足，其中比较严重缺水的有１１０座。在３２个百万人口以上的特大城市中，有３０个长期受缺水困扰。与此同时，我国用水量持续增长，除农业用水保持基本稳定外，工业和生活用水不断增加，水资源供需矛盾日趋突出。１９８０年至２０００年，我国用水总量增加了１２２５亿立方米，其中工业和生活用水分别增加７４５亿立方米和２４２亿立方米，年均增长率分别为５．２％和７．２％。预计到２０３０年我国人口将达到１６亿，在充分考虑节水的情况下，估计用水总量将达到７０００―８０００亿立方米，接近水资源可利用量的上限。
　　我国水污染形势依然十分严峻。 一是污染物排放量呈增长趋势。２００３年全国废污水排放总量达６８０亿吨（其中工业废水占２／３，城镇生活污水占１／３），比１９８０年增加了２倍多。我国每年约有１／３的工业废水和２／３的生活污水未经处理直接排入水中，还有大量的未达标处理的废水被偷排、漏排。农业生产中化肥和农药大量使用，污染长期累积，使水环境日趋恶化。二是水质恶化的趋势尚未得到有效控制。２００３年全国七大江河水系的４０９个重点监测断面中，仅有３８．１％符合三类以上水质标准，可作为集中式饮用水源。属严重污染，基本丧失使用功能的劣五类水质占３０％，在部分流域和地区，水污染已呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆域向海域发展的趋势。水污染不仅加剧了水资源短缺，而且直接威胁着饮用水安全和人民健康，影响到工农业生产和农作物安全，造成了巨大经济损失，成为不亚于洪灾、旱灾甚至更为严重的灾害。
　　我国用水效率低下，节水潜力巨大。２００３年我国万元ＧＤＰ用水量为４６５立方米，是世界平均水平的４倍。农业灌溉用水有效利用系数为０．４５，发达国家为０．７―０．８；全国工业万元增加值用水量为２１８立方米，是发达国家的５―１０倍，水的重复利用率为５０％，发达国家已达８５％；全国城市供水管网漏损率达２０％左右，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。我国在污水处理回用、海水和雨水利用等方面也处于较低的水平。
　　面对严峻的水资源短缺形势，解决问题的办法有两个，一个是开源，一个是节流。就开源而言，我国水资源开发利用程度已经较高，虽然还有一定的潜力，但是随着水资源开发程度的进一步提高开源的成本将越来越大。相对于开源来讲，节流的潜力更大，节流的成本更低，成效更显著。因此，要加快建设节水型社会，切实转变经济增长方式，提高水资源的利用效率和效益，走资源节约型、环境友好型的发展道路。这是解决中国水资源短缺问题，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展的必然选择。
　　
　　二、建设节水型社会，必须加快社会管理制度变革和建设，充分发挥水权、水价、水市场对水资源配置的重要作用
　　
　　节水型社会建设的理论基础和实践经验，充分体现了科学发展观的以人为本，全面、协调、可持续的思想，体现了节约保护资源的观点。与传统的主要依靠行政措施推动节水的做法不同，节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，更大程度上发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益。
　　１、建设节水型社会是对生产关系的变革，核心是制度建设
　　近年来，水利部高度重视节水型社会建设，把它作为节约保护资源基本国策的一项重要措施，在法律、行政、经济、科技、宣传等各方面采取一系列办法。一是制定区域和流域的水资源规划，明细初始用水权。这是建设节水型社会的工作基础。二是确定水资源宏观控制指标和微观定额指标。水资源的宏观控制指标，用来明确各地区、各行业、各部门乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标；水资源的微观定额指标，用来确定产品生产或服务的科学用水定额。通过控制用水的指标方式，来提高用水的效率，达到节水的目的。三是综合采用行政措施、工程措施、经济措施和科技措施，来保证用水控制指标的实现。建设节水型社会，要调整经济和产业结构，建立区域水资源承载能力相适应的经济结构体系。要建设水资源配置和节水工程，建立与水资源优化配置相适应的水利工程体系。要十分注意经济手段的利用，最重要的是制定科学合理的水价政策，实行“超用加价、转让有偿”的制度。第四，制定用水权交易市场规定，建立用水权交易市场，实行用水权的有偿转让。通过用水权对市场交易，引导水资源向节水、高效应用。
　　近几年，中国在节水型社会建设方面不断取得进展。改善了用水管理，在全国开始推行用水总量控制和定额管理制度；强化了对建设项目取水、用水的水资源论证和取水许可管理，工业用水重复利用率近五年间提高了７％。以甘肃张掖为代表的节水型社会建设试点已经取得明显成效。农业是用水大户，大力推广节水灌溉是解决农业用水问题的根本出路。在今后相当长的时期内，中国的人口还要增加，粮食需求还要增长。我们的目标是，农业用水总量不再增加，保障粮食安全用水需求主要通过农业节约用水、提高用水效率来实现。对此，我们加大了灌区建设和节水改造力度。目前，中国农业节水灌溉面积已达到２０３５万公顷，占全国有效灌溉面积的３６％，农业灌溉水利用率近十年来提高了１０％左右。依靠用水效率的提高，中国农业用水总量在近２０年基本没有增加的情况下，粮食生产仍然得到较快发展。
　　 ２、建设节水型社会要求充分利用价格机制，最大限度调动用水户节约用水的积极性和主动性建设节水型社会离不开公众的参与和支持，需要充分利用水价机制调动用水户节约用水的积极性和主动性，抑制用水需求的不合理增长。新中国成立以来，我国水利工程供水历经了公益性无偿供水、政策性有偿供水、水价改革起步和发展四个阶段。经过多年努力，水利工程水价改革取得了阶段性成果，水价政策体系初步建立，水价水平逐步提高，２００３年国有水利工程水价平均达到０．０３５元／立方米，比１９９１年提高了２．４倍。自上世纪八十年代以来，我国各省、自治区、直辖市陆续开征水资源费，目前全国已有２９个省市区出台了水资源费征收管理办法，３０个省市区已开征水资源费。随着水利工程水价和水资源费改革的逐步深入，初步扭转了水资源无偿取用、无序取水的局面，为水利工程的良性运行创造了经济条件，对于优化配置水资源、促进节约用水发挥了一定的作用。

　　当前，水利工程水价总体偏低、水费实收率不高、计价方式不科学、农业供水末级渠系水价秩序混乱等问题仍然较为严重。特别是近年来随着农村税费改革等一系列惠农政策的实施，农村社会管理情况发生了根本性变革，水利工程供水收费体制旧有的矛盾充分暴露出来，表现为水费计收难的问题愈加严重，用水农户产生了免收水费的心理预期。我国水资源费也存在标准低、结构不合理、征收范围窄、征收率不高的问题。这一系列的矛盾和困难，要求我们必须正确认识水价改革，准确把握水价改革的要点，确保改革顺利推进，建立以节水为核心的水价机制。
　　
　　三、树立科学发展观，协调推进水价改革，努力建设节水型社会
　　
　　推进水价改革，促进节约用水，建设节水型社会是我国的重大决策。水价改革事关广大人民群众的切身利益和长远利益，事关水资源的可持续利用。水价改革涉及面广、政策性强，因此要按照科学发展观的要求，坚持统筹兼顾，协调好改革与稳定、近期利益与长远目标的关系，全面推进水价改革。当前要做好以下几项工作：
　　１、统筹协调水价改革与供水管理体制改革、农田水利投资体制改革关系
　　要按照“水管单位延伸供水服务，群管组织创新管理体制”的思路推进供水管理体制改革，弥补末级渠系管理组织的缺位，强化末级渠系的民主管理，消除影响水价改革的体制性障碍。要改革农田水利投资体制，建立以公共财政投入为主，社会各阶层和用水户等利益相关者共同投入的多层面、多渠道的新型农田水利投资体制，逐步改变灌区水利工程特别是末级渠系工程老化失修，计量设施不完善的状况，为推进水价改革创造物质基础。
　　２、调整供水结构和工农业用水的比价关系，建立价格补偿机制
　　有条件的地方要通过农业节水的途径，积极开拓城市工业用水市场，推进供水结构的战略性调整；要提高非农业用水的水价，调整农业用水和非农业用水的比价关系，实现非农业用水对农业用水的经济补偿，减轻农民的用水负担。
　　３、抓好水价管理、成本监审、水费计收使用这三个重要环节，促进节约用水，维护各方利益
　　改革水价的目标是促进节约用水，维护各方利益。改革的重点是抓好供水成本监审、水价管理、水费计收使用这三个重要环节。一是要科学区分管理权限，严格水价管理。统筹兼顾水管单位水价管理与供水下一环节水价管理的关系，协调水利工程水价调整与其他水价改革的步伐，提高水利工程水价制定的透明度；按照“补偿成本、合理收益，优质优价、公平负担”的原则，将水利工程供非农业用水价格尽快调整到补偿成本、合理盈利的水平，供农业用水价格逐步达到保本水平；进一步理顺水利工程供非农业水价与城市工业供水终端水价的比价关系，理顺水利工程供非农业用水与农业用水的比价关系。二是要强化成本监审，建立成本约束机制。水利工程供水成本在不同供水对象之间要合理归集、科学分摊，进一步明确成本费用构成项目的核算方法与具体标准，建立定期监审与调价监审相结合的工作制度，建立起成本约束机制。三是要改革水费计收方式，完善水费计收使用管理。把明确计量点作为水费计收方式改革的重要内容来抓。对非农业用水要实行精确计量。对农业用水要创造条件逐步实行计量收费。供水单位要积极创造条件，延伸供水服务范围，签订供水用合同，明确供用水双方的权、责、利。继续推行水价、水量、水费的公示制，尽可能地使用水户知道自己的用水量，按用水量来交费，有条件的地方推行两部制水价、超定额累进加价等科学的水价制度。
　　４、积极推进末级渠系水价改革与供水管理体制改革，规范农业供水行为
　　要积极研究，认真解决农业末级渠系水价管理中出现的问题，制定切实可行的政策和措施，积极推进农业“终端水价制”，实现水价调整和减轻农民负担双赢的目标。大量的调研表明，农业末级渠系供水管理体制是水价改革能否取得成效的重要前提，一方面积极组织或引导建立农民用水者协会，规范农民用水者协会的运作；另一方面因地制宜推进末级渠系承包责任制和产权制度改革。
　　５、以提高供水服务水平为核心，完善内部管理，全面推行水费公示制
　　供水单位必须尽快转变观念，加强责任意识，改被动服务为主动服务，加强内部管理制度的创新与变革，实现由管理者向经营者的身份转变，提供良好的供水服务。同时，要加强与用水户的沟通。供水单位及末级渠系管理者要将水量、水价及水费向所有用水户公示，及时将水费使用情况公示。
　　６、加强水资源费的征收与管理，充分发挥水资源费对节约用水的调节作用
　　当前要进一步强化水资源费的征收与使用管理。争取从四个方面突破：一是要对全国范围内的中央直属电厂恢复征收水资源费。二是对非农业用水全面开征水资源费。三是农业用水也要根据《水法》规定，研究开征水资源费，首先要从全国１６４个地下水超采区突破。四是要在提高水资源费标准的同时，按照优先开发地表水、严格控制地下水的原则，拉大地表水与地下水的水资源费标准差距，按照提高城市公共供水管网的利用率、整顿自备水源的原则，拉大城市公共供水水源与自备水源的水资源费价差。
　　建设节水型社会，提高水资源的利用效率和效益，不单纯是水资源本身的问题，而是一场涉及全社会用水制度和管水制度的根本变革。要建立和完善有关的制度，建立健全与之相适应的政策法规体系、工程体系和科技保障体系，还有大量的工作要做。要从根本上改变人们的用水方式和用水习惯，形成全社会自觉节水的良好风尚，更需要付出长期坚苦卓绝的努力。
　　（作者为水利部副部长）

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