农村基础设施建设中财政资金创新管理研究
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作者: 顾乃杰
摘要：农村基础设施(Rural Instructure)作为基础设施的子系统之一，财政支农资金“粘蝇纸”效应抑制问题，是公共财政领域研究的一个重要理论课题和实践课题。本文结合目前我国财政支农管理体系的实际情况和发展趋势，讨论农村基础设施如何有效选择供给主体，证明财政资金“粘蝇纸效应“作用机理。
关键词：农村基础设施；财政资金；粘蝇纸效应
一、引言
如何合理地构建科学的资金管制体系，如何更有效的满足农村基础设施建设、农村经济和谐发展需要，必然是农村财政资金管理体制创新首要解决的问题。进行财政支农资金支出效应研究源于当前紧迫完善财政支农方法，以及提高支农资金利用效率的重要性。其现实意义较为明显，能够为财政体系改革和政府层级改革提供制度保障，是优化财政资金分配结构的有效途径。
二、农村基础设施财政资金管理的经济学分析
1.农村基础设施投资的经济学分析
(1)农村基础设施的公共提供和私人提供
农村基础设施具有“非竞争性和非排他性”特征，上述两个标准，说明以竞争性为主要特性的市场，单独提供这一类型公共产品不具备可行性。
(2)农村基础设施供给的补贴机制
关于中央政府与地方政府在公共品供给方面的分工。一般情况下，中央政府负责供给具有全国性质的公共产品，而地方政府主要组织提供具有地方性质的公共产品；关于其他性质公共品的供给方式。有些公共品具有社区属性，主要由所在社区承担供给责任，有部分公共品是跨层次、跨领域的，根据实际情况，各层级政府都应履行一定的供给义务，本文所研究的农村基础设施，就属于此种类型公共产品。
2.农村基础设施财政资金“粘蝇纸效应”
(1)“粘蝇纸效应”理论
Gramiich将“粘蝇纸效应”概括为，地方基层公共部门获得的中央财政资金补助，趋于留在本层级部门，地方政府获得的财政支持资金，被以不合理的比例运用于地方公共支出。
(2)“粘蝇纸效应”形成机理
假设为了弥补地方政府财政资金层面的不足，上级政府决定承担农村基础设施供给的部分成本。基于方便分析的考虑，假定上级政府决定为地方政府供给基础设施提供“配套补助”，经济学原理表明，“该补助能够降低地方政府提供基础设施公共品的总成本”。
三、财政资金支持农村基础设施建设现状述评
1.财政收支规模及财政支农结构分析
对于农业基本建设支出而言，1980年的农业基本建设支出才44.37亿元，比1978年减少了6.8％，到1989年24.13亿元，更是比1978年减少了52.8％，直到1997年才超过1978年的水平，换句话说，财政资金对农业基本建设的投入差不多在20年的时间里维持相似的水平。其中用于农业基本建设的支出从1998年到2005年更是基本不变，保持在100亿元左右。
2.财政支农资金管理层级分析
我国的财政体制一直存在着条块矛盾。“条”是业务范畴，是一级政府权力的垂直延伸，首先表现为下级对上级的行政权力依赖，其次才是经济权力的依赖。“块”是地缘范畴，是政府权力的横向分割，政府间关系是一种地缘关系，首先表现为经济上的相互依赖性，其次才是行政权力范围的地缘性。条块关系交织使部门之间、地区之间在处理财政问题时，相互争执利益，推诿责任。
上述分析可见，财政资金支农结构凸显“粘蝇纸效应”。
四、抑制财政资金“粘蝇纸效应”的政策建议
通过对财政资金支持农村基础设施建设现状述评，发现，财政资金管理层级在某种程度上存在“粘蝇纸效应”，影响支农资金效率的提高，本文将基于如何抑制这一资金滞留效应，提出如下政策建议：
1.财政资金管理主体层面
针对目前财政支农资金运行效率较低、亟需抑制“粘蝇纸效应”明显的现实，要发挥农村基础设施财政资金保障功能、政策导向功能、调节分配等功能，关键还在于建立公共财政资金的有效投入框架、优化财政支农资金管理层级、完善项目后管理监督评价机制，保证农村基础设施项目财政资金充分到位，实现财政支农政策的富民效应。
2.财改资金管理受体方面
(1)注重项目受益人作用的发挥
实行公开招投标，给予所有符合条件的投标公平参与项目建设的机会；主管部门重点监督、开发乡镇全面监督、监理公司跟踪监督、农民群众参与监督，充分表达自身意愿与需求，注重经济、生态、社会效益，建立开发项目绩效评估。
(2)构建财政资金投入之处绩效评价体系
目前农村基础设施财政资金效率不高，一个重要的原因是没有健全以结果为导向的农村基础设施建设财政资金运行机制。可采取农村基础设施建设资金运营成效与下一年度的项目和资金筹划相结合的办法，优化农村基础设施建设资金配置结构，建立有效地奖惩机制，以最大限度地发挥财政资金投入及运行的整体效益。
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