关于船舶签证管理的思考
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作者: 黄建明
船舶进出港口签证在保障水上交通安全、监督船舶适航、掌握船舶动态等方面一直发挥重要的作用，也是目前海事机构最主要的监督管理手段之一。针对目前单船航次签证管理中出现的种种现象，结合安全管理工作实际，提出一些单船航次签证管理的管理对策。
船舶签证是海事机构依法审核船舶进出港或在港内航行、作业的安全条件，以决定是否准许船舶进、出港或在港内航行作业的一项法定手续，也是监督管理部门对船舶实施管理的一种行政职能, 是保障船舶安全航行的重要手段。
单船航次签证管理的法律依据
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称《内安条例》）第三章第十八条和《中华人民共和国船舶签证管理规则》（以下简称《签证规则》），明确了船舶（管理相对人）的义务，同时也赋予海事管理机构对船舶实施签证管理的职权，船舶签证是海事管理机构行使“国家监察”职能的重要手段。
船舶经海事管理机构签证，就可以进行此航次，否则，非经允许而为之，即属非法行为。因此，从行政许可的角度讲，海事机关对船舶签证，应属行政许可的范畴，而不是行政确认行为。
单船航次签证管理的现状
1、船舶在沿途多个港口装卸作业，逃避签证管理
《签证规则》第二章第五条明确规定：“船舶因作业需要在港内航行驶入港内泊位，应向海事管理机构申请航次签证”。这意味着船舶只要到港发生了装卸作业，均应办理签证。而由于杂散货物的分散性，船舶在一航次中须在多个港口装卸作业，如由沙市始发至万州的货轮，有时在巴东、奉节、云阳等地卸货，船舶在这些港卸货作业后，不签证便续航，逃避安全监督和规费征收。事后由于签证簿有起止港口记录，海事人员无从发现中途卸货证据。同样，一些散货船要多次装载才满载，其在中途加载时只要海事机构不督促，完货后就开航，也不办理签证。
2、船舶办理签证后，私下加载货物或旅客，造成船舶超载或超吃水出港
众所周知，船舶超载运输一直是水上交通事故发生的重要原因。为防止船舶超载或超吃水航行，海事机构在核实装载情况后签证放行。但船方却在签证后又利用夜间或中途加载货物（或旅客），使船舶出港时超载或超吃水。
3、 船方骗取海事机构的配员审查，导致船舶配员缺员航行
《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》（以下简称《配员规则》）是规范船舶安全配员，确保船舶及人命财产安全的法规。
船主减少船员人数以降低经营成本，为了骗取签证，他们让技术船员在船舶签证出港后在就近水域离船。这些技术船员多是个体船员，临时受聘上船应付海事机构的检查，待签证后便离船。这种现象在河南籍船上表现较突出。近年来，由于大型船舶迅猛发展，船员需求量大，同时部分船员也弃江走海，船员出现了缺口，个别船公司就会在运输繁忙季节采用拉通使用的做法，让部分技术船员在主要港口负责船舶始发工作，主要是接受海事管理机构的登船检查，便于船舶顺利签证出港。同时，也会安排船员在目的港接船，船舶在始发和目的港是满足配员要求的，而中途航行中缺员。
上述现象主要是三峡蓄水后长江急流险滩消失，船舶驾引不再惊险。同时，为了长江航运发展，长江海事机构近年来也出台了“不得随意拦截检查在航船舶”等内部管理规定，殊不知，船方却利用这个原因随意减少船员配备，钻空子，造成了在航船舶驾驶室长时间仅一个人，事故和险情多发。
4、不规范的《船舶最低安全配员证书》导致签证时难把安全配员关
由于个别海事人员工作责任心不强，所颁发的《船舶最低安全配员证书》不规范，随意降低最低安全配员标准，导致作业地海事机构在签证时按照证书核查其船舶配员，导致船舶配员不齐发航。
5、制作假证假章，严重扰乱船舶签证管理
在安全监管中，不时会发现船舶持有假船员适任证书、假国籍证书的现象，也还出现过船方私刻海事机构签证专用章的现象，影响安全管理。
单船航次签证管理的对策
1、加强现场监管，提高巡航覆盖面,做到有效监控
基层海事机构应做好巡航的计划性，提高巡航覆盖面，制定巡航工作的具体要求，在巡航中做好在港船舶登记工作，即监督员每天在巡航中对辖段所有在港船舶进行登记，及时更新，现场巡航人员与签证人员定期互通“在港船舶情况”与“签证船舶情况”的信息，对未签证出港船舶做好记载，督促船舶进、出港签证。
2、加强海事信息联网，方便信息沟通
为防止船员签证管理中某一船员重复利用证书骗取签证，各地海事机构要加强信息互通，建议海事机构优化船舶签证工作软件，由系统及时将船舶签证情况及时通报目的港海事机构，或在网上公布。对船员实行动态管理，有效防止有证无人或人证不符等违反船员管理行为的现象发生。
为防止本地在固定航线工作的客（渡）船船员证件流入其它船舶，海事机构还可采取统一收存船员证书的做法，即将各客（渡）船技术船员的适任证书收存放置于其单船档案中，其复印件交船方备查，船员不在该船服务和换证时方可将证件取回，防止船员身在客（渡）船，证在货船或其它船上的现象。
3、加大对逃避签证管理行为的处罚力度
《内安条例》第十章第六十八条规定：“船舶未向海事管理机构办理船舶进出港签证手续的，由海事管理机构责令改正，处以5000元以上5万元以下罚款，情节严重的，禁止船舶进出港或者责令停航，并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其它适任证件3个月至6个月的处罚。”海事机构在查明事实的基础上，对违反签证管理规定的行为建立船舶违法档案，进行违法跟踪，直至处理为止。对不办理签证的船舶保持高压态势，让船舶业主和船员不敢违法、违不起法，这样逃避签证的船舶数量将大幅减少。
4、强化海事执法监督
当前个别海事机构颁发的《船舶最低安全配员证书》不符合《配员规则》的要求，海事人员在办证的过程中随意为船方减少人员要求，严重干扰安全管理。为此，在海事系统中加大执法监督，组织学习《内安条例》、《交通行政执法监督规定》、《安全生产法》等法律法规，建立健全执法责任制、错案追究制等有效机制和监督体系，加强源头管理，防止假证假照。对责任人进行追究，通报，惩前毖后，狠刹海事机关工作人员徇私舞弊、滥用职权行为。
5、船主、船公司提高对船舶签证工作重要性的认识，落实企业主体责任
当前，在水上交通运输安全责任链中，一个最薄弱的环节就是企业的主体责任没有得到完全落实。安全与生产一体化运行的客观规律，决定了生产运行单位（企业）就是安全生产的责任主体。企业是安全生产的主体责任，这是《安全生产法》等法规中明确规定的。当前，长江航运持续安全要做好的一项重要工作，就是要积极推进港航企业安全主体责任的全面落实。船舶在从事每个航次营运中，业主应督促船员按要求办理船舶签证，一方面可以在签证中对于船舶的安全再次得以确认，同时，船员在签证中，还可以从管理单位获取气象、航道等信息，了解相关管理政策，进一步做好安全工作。
结论
尽管我国内河船舶航次签证管理工作中存在着一些问题，只要海事机构加大现场检查和违法查处力度，加强签证船舶的信息交流，船主提高对船舶签证工作重要性的认识，督促船员申请船舶签证，定能较大程度地提高船舶航次签证的管理效果，保障水上交通安全。
（作者单位：重庆云阳海事处）
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