浅谈关于高速公路BOT项目管理的程序及应用
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摘要：高速公路在我国国民经济发展中起着越来越重要的作用。近年来,随着公路项目建设高潮期的到来,同时由于我国现阶段基础设施建设的资金相对紧张。目前,我国政府对公路的投资主要有三个来源:一是来源于各级财政投资,即各级政府财政的预算资金;第二个来源是利用交通规费和由车辆购置费等财政专项资金所形成的公路建设资金,在税费改革以后将进一步减少;第三是利用国债资金。但据初步测算,按目前形势,这三部分资金来源全部加在一起,也不能满足我国公路建设资金需求。采取BOT项目管理模式解决了建设资金严重不足的问题，加快了高速公路的建设进程。
关键词：高速公路；BOT；程序；应用
BOT是英文Build Operate Transfer(建设―经营一移交)的缩写，指政府(通过契约)授予企业(包括外资企业)以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其向用户收取费用或出售商品以清偿贷款、回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。BOT项目的运作程序主要包括：确定项目方案阶段、项目立项阶段、招标准备阶段、资格预审阶段、准备投标文件阶段、评标阶段、谈判阶段、融资和审批阶段、实施阶段（包括设计、建设、运营和移交）。
1. 确定项目方案这一阶段的主要目标是研究并提出项目建设的必要性、确定项目需要达到的目标。与传统的政府项目不同，BOT项目在这一阶段的主要目标是确定项目建设的必要性，并进一步研究确定设计规模和项目需要实现的目标，而不需要确定项目采用的技术、项目投资额或者投资收益水平。因此，在招标文件中不需要详细规定项目的技术方案和实施方案，只需要勾画出项目在规模、技术、经济等方面的轮廓，鼓励投标人在项目构想和设计方面提出新的观点，发挥他们各自的技术和经验优势，从而有利于政府从各投标方案中选择一个最佳方案作为实施方案。当然，一般情况下，为做到心中有数，政府聘请咨询公司或者设计院进行预可行性研究，提出项目技术要求并进行实施方案比较，也是十分必要的。 项目是否具备合理的投资收益，或者说，政府是否准备允许投资人获得合理的投资回报，是在这一阶段必须确定的原则性问题之一。只有允许投资人获得合理的回报，项目采用BOT方式才可能取得成功。不可能盈利的项目，只能由政府或者公共机构进行投资建设，除非政府能够采取财政补贴等方式保证项目投资人获得合理的回报。2．立项立项，是指计划管理部门对《项目建议书》或《预可行性研究报告》以文件形式进行同意建设的批复。BOT项目在发布招标文件之前，按照国家的基本建设程序完成项目立项是非常必要的。已经立项的项目可以降低招标后的项目审批风险，提高投标人参与项目的积极性。相对目前说，外资BOT项目需要得到国家计委的批复，内资BOT项目可以由地方政府批复。在前期准备工作不足的情况下，计划管理部门也可不批复《项目建议书》或《预可行性研究报告》，而是批复进行同意项目融资招标，这种批复也可作为招标的依据。3．招标准备项目立项工作完成后，即可着手准备招标工作，主要内容有：第一步，成立招标委员会和招标办公室。从已有的BOT项目来看，成立招标委员会和招标办公室，对于落实项目基本条件、加快招标进度和提高工作效率，具有十分重要的意义。招标委员会一般由政府主管领导担任主任，计划、财政、税务、土地、价格等主管部门的主要负责人作为委员会的成员。
第二步，聘请中介机构，包括专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计院。由于BOT项目完全按照国际惯例进行运作，要求政府和投资人在签订合同前，对于项目的经济、技术、法律等方面的问题，做出细致、完整、严密的规定，否则，即使是一个看似微小的疏忽，也可能带来不利的后果，轻者致使项目失去公平，使政府处于不利地位，重者将导致招标失败、项目流产，甚至使政府和国家遭受严重的经济损失。
第三步，进行项目技术问题研究，明确技术要求。由于项目最终将移交给政府，而且项目多是为大众提高公共服务的基础设施，因此，必须在规划条件、技术标准、工艺和设备水平、环境保护等方面提出明确的要求。
第四步，准备资格预审文件，制定资格预审标准。资格预审是招标工作中一个很重要的环节，尤其是对于前期工作周期长、情况复杂的BOT项目。在正式投标前进行资格预审，选定少数几家竞争力较强的投标人，邀请他们前来参加投标，能减少招标工作量，提高招标质量。
第五步，设计项目结构，落实项目条件。不同地方的政府及其职能部门，在管理程序上不尽相同；不同类型的项目具有不同的特点和各种不同的要求。因此，应该针对项目本身的特点，结合政府在本项目上制订的目标，设计合理的项目结构，并根据项目结构，逐项落实项目的各种条件。一个在BOT方面具有丰富经验的咨询公司，能够帮助政府设计和制订合理的项目结构，并帮助政府有计划地、系统地落实各项条件，为确保招标成功打下坚实的基础。第六步，准备招标文件、特许权协议、制定评标标准。在确定项目结构后、初步落实项目基本条件后，即可开始编制招标文件，制订特许权协议。在招标文件中，必须详细说明政府在技术、经济、法律等方面的要求，让投标人尽可能充分和准确地领会政府的意图。应该把投标人必须遵守的强制性的要求和可由投标人建议的可协商的要求区分开来。在特许权协议中，应规定项目涉及的主要事项，明确政府提供的各种支持条件或者承诺。
4．资格预审邀请对项目有兴趣的公司参加资格预审，如果是公开招标则应该在媒体上刊登招标公告。参加资格预审的公司应提交资格申请文件，包括技术力量、工程经验、财务状况、履约记录等方面的资料。招标委员会应该组织资格预审专家组，对这些文件进行比较分析，拟定一个数量不多和参加最终投标的备选名单，并在项目条件基本落实和招标文件基本准备就绪之后，发出资格预审结果通知，同时向通过资格预审的投标人发出投标邀请书。5．准备投标书在获得招标委员会的书面邀请后，通过资格预审的投标者，如果决定继续投标，则应按照招标文件的要求，提出详细的建议书（即投标书）。
6．评标与决标投标截至后，招标委员会将组建评标委员会，按照招标文件中规定的评标标准对投标人提交的标书进行评审。评标标准必须在招标文件中做出明确陈述。评标方法的选择将显著地影响到最终的评标结果，因此，一般情况下，招标文件中规定的评标标准不允许更改。7．合同谈判决标后，招标委员会应邀请中标者与政府进行合同谈判。BOT项目的合同谈判时间较长，而且非常复杂，因为项目牵涉到一系列合同以及相关条件，谈判的结果要使中标人能为项目筹集资金，并保证政府把项目交给最合适的投标人。在特许权协议签订之前，政府和中标人都必须准备花费大量的时间和精力进行谈判和修改合同。如果政府与排名第一的中标候选人者不能达成协议，政府可能会转而与排名第二的中标候选人进行谈判，以此类推。中标人是否能够顺利地签订上述相关合同，取决于其与政府商定的合同条款。因此，从中标人的角度来看，政府应提供项目所需的一揽子基本的保障体系，政府则希望尽可能地减少这种保障。8．融资与审批谈判结束且草签特许权协议以后，中标人应报批《可行性研究报告》，并组建项目公司。项目公司将正式与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同，最后，与政府正式签署特许权协议。BOT 融资方式在国外已经很成熟，在诸多领域应用。我国在1984年开始才运作了第一个BOT项目试点，经过试验获得成功。1995年国家计委下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，确认了“外商投资特许项目”即BOT融资项目的审批管理等有关问题。此后成功的运作了许多BOT项目，如贵州贵阳至都匀高速公路等项目。
9．实施阶段项目公司在签订所有合同之后，开始进入项目的实施阶段，即按照合同规定，聘请设计单位开始工程设计，聘请总承包商开始工程施工，工程竣工后开始正式商业运营，在特许期届满时将项目设施移交给政府或其指定机构。需要强调的是，在实施阶段的任何时间，政府都不能放弃监督和检查的权利。因为项目最终要由政府或其指定机构接管并在相当长的时间内继续运营，所以必须确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照政府和中标人在合同中规定的要求进行。 建设管理的过程，其实是业主综合运用、协调施工、设计、监理三要素的过程，在这个过程中始终要坚持经济思维和管理精细化的统一，强化建设管理中的企业行为特征。对核心要素，不仅要实施具体的专业管理，还要实施组织管理；对普通要素则在于协调和创造平台；对于关键要素则在于管理和控制，使其按业主意志动作，形成良性的管理互动。
参考文献：
[1]郭庆兴,孙雪梅.关于我国BOT融资模式中政府担保问题的研究.中国城市经济,2011.
[2]常惠丹.关于高速公路BOT项目的问题研究.大众科技,2010.
[3]吴凡.我国关于BOT投资方式的立法对策.云南财贸学院学报,2002.
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