论城市规划管理中存在的问题以及思考分析
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摘要:城市规划管理中存在规划编制滞后、土地市场控制不力、决策科学,管理机制不健全等等问题,应用国内外先进的技术管理手段和方法,结合实际,探讨规划管理体制中存在的问题,加以研究、思考,从而使经审批的规划能够得以严格落实。
关键词:城市规划;管理;城市土地资源
城市是一个地区的政治、经济、科学以及文化教育中心,是现代工业与第三产业较为集中的地方,在国民经济和社会发展中起主导作用,城市规划是多目标的,既要生态,又要文化,既要效率,又要景观,既利于经济发展,又利于生活提高,是城市建设与管理的“龙头”。规划管理则是为实现城市规划的目标而实施的过程。随着市场经济不断完善,县级城市的城市规划管理体制暴露出许多问题,因此对当前城市规划管理中存在的问题加以探讨、思考,寻求解决对策,使城市规划管理工作走上健康发展的道路。
一、城市规划管理中的问题思考
1.1规划编制滞后于建设,与实施可能性脱节
规划是指编制一个有条理的行动顺序,使预定目标,得以实现。城市规划是“龙头”,是建设的依据,规划应该超前,但对于当前城市建设中的“开发区热”“房地产热”,规划的编制显然跟不上城市的发展,出现滞后现象。例如,蒙城县2003年编制的总体规划,在规划实施过程中,随着南(京)-洛(阳)高速公路的开通,开发区被批准为省级经济开发区后,就出现了许多新的问题,特别是原有道路系统功能和工业用地的位置及规模,已不能满足城市建设发展的需求。因此在2006年对原规划进行了局部调整,2008年又重新修编了总体规划。但是,总规的调整和修编都需要一定的时间,资料的收集与分析、方案的制订、评审修改等一系列过程。这对于规划本身科学性、合理性是必须的,但由于总体规划的调整及修编,造成控制性详细规划,修建性详细规划缺乏上层规划的指导, 而无法做深做细,造成对于具体的微观控制严重不足,在整个规划体系中出现了薄弱的环节乃至断层,造成规划管理工作的被动。
规划设计在相当程度上强调的是城市空间环境质量,追求物质空间结构理想状态。在很大程度上存在规划的针对性和可操作性等方面的缺憾。加之有的规划编制单位不能深入实际,具体了解中小城市的特点和实际情况,有针对性的进行编制,以至造成编制的规划和实施可能相脱节。如2003年编制的蒙城县总体规划,沿鲲鹏路南侧规划了部分公共服务设施用地,并将成为以后城市发展的中心。在近几年的规划管理中,这些地块内的零星建设也将受到严格控制,但随着近两年的“开发区热和房地产热”及政府的经济状况拮据,村庄的搬迁不能及时地实施,造成农民大规模违规建房而无法控制,以致今后村庄搬迁无望,只能调整规划。这固然有规划管理部门控制不力的问题,但规划编制时没有考虑到城市的经济现状和实施的可能性,也是原因之一。
1.2城市土地资源垄断措施不力
土地是不可再生资源,是城市建设的平台,是城市发展的根本。近年来,由于县级城市环境的不断改善,招商引资力度的不断加大和房地产业的快速发展,城乡结合部,工业开发区周边及新校园周围的一些村、社区大量土地被征用,不少企业在此安家落户,谋求发展。另外还有大量经营性建设用地走向市场和农村进城读书人员增加,都吸纳了大量的外来人员进城,同时,由于政府长期以来缺少对城市规划区内的一级土地市场的刚性约束手段,一些居民为了增加收入,利用区域优势,以要求解决自己居住问题为由,纷纷抢占地皮,乱搭、扩建、乱建房屋,私买私卖,牟取暴利,还有些村民甚至把分到户的土地随意高价出卖,扰乱了土地市场,也给规划管理增加了很大的难度。
1.3规划管理技术手段不具体,缺乏控制机制
在城市规划管理的实施过程中,由于总体规划是对城市的宏观控制,而城市的控制性详细规划则因为县级城市规划经费紧张的原因而存在编制上的不足,致使规划管理部门无法将其作为管理的依据。加之随着《城乡规划法》的实施,地方性新的《城市规划管理办法》和《规划管理技术规定》也都没有出台,因此就没有过硬的技术手段对建设项目进行控制。正因为规划管理手段和实际的城市建设之间存在着较大的距离,所以当面对建设项目与地区总体规划性质不完全相符时,规划管理部门就掌握了自由裁量权。这种权力合理的方面在于能够根据实际情况,克服规划方案适应性不强的弱点,充分运用规划管理权力,保持较大的适应性。但另一方面,正由于外界认为规划管理部门拥有很大权力,所以当规划管理部门与规划法规不符而否决或要求修改建设方案时,所有的外来矛盾和压力都集中在规划管理部门,规划部门处在既要维护公共利益又要支持地区经济发展的两种选择之中,面对上下左右的的压力,规划管理部门往往最终会接受一个妥协方案,导致建设方案与原有规划的偏离。这种消极影响导致了执行规划的随意性,助长了社会上忽视城市规划,建设者不遵从规划的倾向。
1.4规划决策不够科学民主
维护社会整体利益和公共利益是政府的职责,城市规划行政作为一项政府职能,在错综复杂的城市大系统中,无论是城市建设发展的宏观决策,还是整个建设项目的微观决策,大到城市总体规划布局、交通组织、环境保护,小到地块的开发强度、建筑日照、绿地布局和公建设施,无一不涉及社会公众的利益和资源的可持续发展,从而控制“非公共性”利益主体的外部不经济行为,体现空间资源使用的“公开,公平和公正”。因此,政府对于城市规划的决策,常常涉及多因素、多结构、多种关系的综合性决策,仅凭领导者个人的才能、经验和智慧或对城市建设的良好愿望进行决策,是难以做到决策的科学性、合理性的。县级城市由于规模相对较小,有的地方领导规划法制意识淡薄,“长官意志”作祟,喜欢“拍脑袋”决策,随意改变规划,特别是对招商引资的项目,为了能够挽留住外商,尽量满足外商的要求,使其投资,有时不惜改变规划布局,以致使已制定的规划而成为废纸,出现劳民伤财现象。
1.5行政管理体制及规划管理机构不够健全
县级城市规划管理职能基本上都设在地方建设行政主管部门,由其规划科,村镇科等部门执行,有的地方虽然成立了规划管理机构,也是自收自支的事业单位,事业编制也仅为了几个人,隶属建设行政主管部门,不具有行政法人职能,工作开展难以深入提高。同时规划与建设管理职能均由建设部门一家统管,建与管合一,缺乏制约,导致了规划、建设和管理上的一些矛盾。主要反映在:重建设、轻规划设计、轻管理,重盖楼、轻环境,重主体、轻配套,重硬件、轻软件,出现建设不是围绕规划转而是规划围绕建设转的局面,践踏了规划的“龙头”作用和严肃性。
二、城市规划管理体制的思考
城市规划的管理是一个完整的系统过程,其实际运作有赖于整个社会经济、政治环境相互协调,为使城市规划能真正对城市建设起到指导作用,有必要对规划管理的各个环节加以完善和提高,求实创新。
2.1加强和完善规划编制工作与实施相结合
人们常说规划是“龙头”,规划编制方法不改进,编制水平不提高,规划管理就如无源之水。因此,改进规划管理实施机制,首先必须提高规划的可操作性,建立为规划能够实施而编制规划的思想,规划编制部门应加强信息的沟通,广泛收集资料,与计划,财政部门紧密配合,充分掌握上层规划的内容及编制动向,编制近期建设规划,作为指导城市建设和进行城市规划实施的最切实依据。而总体规划着重于加强城市战略研究,解决涉及全局性的发展方向,空间形态等方面的内容。
其次,为提高规划的可操作性、可实施性,规划编制单位应深入实际,现场踏勘,对规划的每一个重点地块都要充分了解,掌握信息,为规划的可实施性进行充分论证,在把握全局的基础上,从而确定地块的规划用地性质,为今后的规划能够顺利实施打下基础。
2.2强化措施,规范村民住宅用地
城市土地是城市规划、建设和未来发展的第一资源,城市规划的实施和管理受城市土地的制约,在很大程度上影响城市规划蓝图的实现,因此,为了有效的实施城市规划,必须加大城市土地管理的力度。高度垄断土地一级市场,放开二、三级土地市场,对用地行为及土地交易实行扎口管理,同时完善土地供应机制,使城市规划与土地利用规划相衔接,推行土地收购储备制度,对城区的闲置土地和“退城进郊”置换的土地,实行储备管理,纳入地方土地储备库,统一经营。
对于被征地、拆迁及城郊想利用区位优势进行建设的农民,可以按照村庄布点规划,通过新农村建设的方式加以引导进行按规划建设。一是划定建设范围。对城郊结合部及城市规划控制区内的村庄,以城市总体规划为依据,按照“有利生产、方便生活、分类指导、适度集中”的原则,综合考虑,科学规划,合理布局,划定村民住宅建设范围。二是制定具体标准。建设选址应选择区位优势大、集聚程度较高、有一定基础设施且利于多个村组集聚的中心村或组。新建的村民集居区应以多层建筑为主,严格控制低密度,低层住宅。三是出台优惠政策。鼓励农民到集居区内建设,同时对原居住地进行严格的建设控制,杜绝违章建设的产生。
2.3改革行政管理体制,强化规划调控作用
城市规划管理作为公共管理的一个组成部分,其具体管理方法的改进对于推动规划的实施也具有相当大的作用。管理的手段可以是运用法律手段和经过科学决策的行政手段,也可以是运用经济手段和物质技术手段,同时利用现代化科学技术成果向公众传播信息,规范管理。
其次利用现代的先进网络技术,加大规划宣传力度,公布规划信息,使管理部门与公众之间建立相互理解、相互信任的关系,有助于取得人民群众的理解和社会对规划管理的支持和协作。另外,通过公众参与,可以克服规划管理中出现的片面性,消除过分拖延和不适宜的折衷。规划的制订、实施过程民主化是市场经济发展的必然要求,市场经济要求尊重社会各个阶层的利益,有了公众参与的这种决策、监督机制将促进城市规划借助更广泛的社会力量实现既定的规划目标。
2.4构建规划决策机制,建立完善规划委员会制度
规划管理决策是城市建设的中心环节,关系到城市建设管理的最重要的活动,在当前工业、信息突飞猛进的时代,为解决规划实施及管理中的问题,避免规划编制在城市发展过程中出现“头痛医头、脚痛医脚”及“拍脑袋”决策等现象,就必须构建规划的决策机制,建立和完善城市规划委员会和专家咨询委员会制度。建立规划委员会,可以进一步提高政府综合科学决策水平,创新规划理念,加强对规划建设的领导,同时它也可以发挥强有力的组织协调作用,统筹空间资源,完善功能布局,有效决策各项建设,使决策更加科学、民主。规划专家咨询委员会则是政府重大规划决策咨询机构,对各类重大决策、规划方案和专项规划提供前期咨询。本着科学合理、集体讨论、集思广益、促进发展的原则,从各个不同领域、不同角度探讨发展思路,为规划委员会审批重要规划做出重大规划决策提供依据。
2.5理顺规划管理,健全规划管理机构
随着市场经济体制改革不断深化,城乡规划职能越来越突出的成为政府宏观调控经济发展、城市空间资源和社会事务等各方面的有力手段,城市规划及管理水平越来越突出的成为影响经济发展和城市发展水平的关键因素。城市规划是政府的职能,是龙头,是建设的依据,是关键,规划与建设一家,将导致权威性与法律约束性不够,规划管理执行不严。因此为了加强规划的管理,应理顺当前的规划管理体制,成立单独的城乡规划管理机构,纳入政府系列,统一行使规划管理权,以便更好的为城乡规划提供组织保障,实现统筹城乡发展,统筹区域发展,发挥区域规划的宏观调控作用。同时,根据城乡规划管理需要,配备相应的专业队伍,把城乡规划工作经费纳入财政预算,切实予以保证。
三、结语
创新城乡规划管理体制,建立公开、公平、公正透明和规范化的管理制度,是生产力发展和进步的必然,是市场经济逐步完善的要求。县级城市虽然规模较小,但问题较多,城市规划管理体制也要逐步完善,新的体制可以保证规划的前瞻性、科学性,从而更能顺利的推进城市规划的实施。
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