浅析县级政府性债务管理

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　　【中图分类号】TU251【文献标识码】A【文章编号】1674-3954（2011）02-0188-01
　　
　　 本文就某县政府性债务的规模、结构、特点、成因及存在的问题作一粗浅的实证分析，从审计的角度提出加强地方政府性债务管理的几点建议。
　　一、某县政府性债务的存在的问题分析
　　1、对县级政府性债务的危害性认识不够，制度落实不到位。县级政府部门单位在借款、贷款筹集资金时或财政部门为其他部门担保时，缺乏风险分析，往往只强调项目建设和重要性，很少考虑到由此而形成的债务及风险，特别是由此而引发的或有负债和或有风险，县级政府债务的危害不能引起大家的高度的警觉，为日后出现偿债困难埋下隐患。同时在思想认识上也没有真正到位,以致在建立政府性债务风险管理机制上应付了事。如某县政府根据《省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》，并结合当地实际出台了政府性债务管理办法，应当说地方政府性债务管理在制度的制定和贯彻上已基本落实到位。然而，据调查了解，目前对政府性债务管理还停留在制度上，并没有按照所制定的管理办法去加强和改进地方政府性债务管理。
　　 2、信息失真，难以为科学决策提供依据。地方政府性债务统计口径滞后于债务形式多元化发展趋势，债务数据统计不完整。主要原因，一是现在还没有对政府性债务做出明确的、可操作的债务统计口径，同一个地区出现不同的数据；二是，由于政府各部门或单位对债务各自为政，多头管理，从而形成各类债务管理上的不一致，存在着各部门和单位出于各自的利益不愿准确及时提供债务信息，人为因素降低了信息可信度。信息的不真实，不但直接影响了决策机构的科学决策，也影响了政府宏观管理和社会监督的效果。
　　3、管理职能缺位，责任不清。目前，在政府债务管理工作中，由于未建立起借、用、还和责、权、利相统一的管理机制，使得项目决策者、项目经营者、贷款偿还者未建立起责任关系，从而导致盲目上项目、争资金、重签约、轻管理现象的发生。由于前期工作不深入，论证不充分，项目投资规模控制不严，初审评估不够严谨；预算意识不强，预算执行刚性弱化，中途出台增加项目时有发生有的项目，造成投资规模难以控制。部分项目建成后，未能达到预期设计能力，不能正常运作。在偿还本息上，由于部分单位偿债意识不强和目前“财政全部兜底”的体制，加重了财政负担。
　　4、监控不力，缺乏事前、事中的严格监督。目前各部门、单位和投融资机构都拥有独立融资权，没有统一的债务规划和预算，擅自举借债务，短贷长投，甚至挪用转移资金等问题突出。债务资金的多口管理极易造成无口管理和管理失控。尽管设置了一些监督职能，也制定了多种监督制度，但因监督者没有掌握真实的信息和必要的手段，故而难以及时有效地发挥作用，容易造成债务失控现象发生。同时，债务资金缺乏人大监督，容易超出地方政府的财力可承受范围。
　　5、缺少预警机制，违约风险大。由于政府性债务是近几年才引起人们的普遍重视，所以各级政府尚未建立有效的债务预警机构；同时，由于债务无统一的、可操作的统计口径，债务预警的监控指标也无法运用。
　　6、投融资平台公司政企不分及监管缺位。
　　目前，某县的政府投融资平台公司存在着管理行政化、信贷资金财政化的现状，借款单位对债务资金的使用效益未能引起足够重视。主要表现在这些公司的法人代是地方政府或部门单位的领导担任，在日常管理中多以行政管理为主，融资的来源大都是本级财政的暂借款。
　　二、充分发挥审计在防范地方政府性债务风险中的作用
　　审计应发挥其免疫系统的功能，在防范地方政府性债务风险中有所作为。
　　1、当前地方政府性债务管理现状需要审计监督
　　负债是一把双刃剑，可以用诺斯悖论来概括：负债既是促进经济增长和社会发展的力量，又有可能成为人为衰退的原因。在保持政府债务可持续性条件下，债务具有正效应，可以提高资源配置效率，促进经济增长。反之，若政府债务不可持续，则其具有负效应，可能因地方政府债务所具有的偿还刚性要求，导致政府压缩支出，从而影响公共产品供给与经济增长，影响社会的稳定与发展。不可避免地产生一定的地方财政风险的。但在防范地方政府性债务风险方面，地方政府出于自身利益的考虑，潜意识地自身保护，依靠其自身难以摸清其债务家底；在地方政府的职能部门中，各部门也很难有效监督本级政府的举债行为。所以，仅依靠地方政府自身是很难有效防范债务风险的。这就需要审计机关充分运用其独立行使审计监督职责的权力，在防范地方政府债务风险中发挥重要作用。
　　2、审计应当在地方政府性债务管理中有所作为
　　近年来，审计工作的影响力在不断加大，在审计人员的知识结构、专业技能、审计方法和审计手段等方面也得到了不断的更新，审计机关有能力在防范地方政府债务风险这项工作充分发挥监督作用。
　　3、发挥审计“免疫系统”功能，以促进地方政府性债务管理
　　加强地方政府性债务审计监督的目的在于规范债务管理，有效防范和化解债务风险，维护财政资金安全。对欠发达地区性政府性债务的管理，不能停留在对相关数据的简单相加和比较的层面上，不能简单地把债务总数与地方财政可用财力的比数作为偿债风险程度，审计作为经济监督部门要从当地实际出发， 对债务的管理部门、债务使用部门、政府债务总量规模、组成结构、债务的贷款来源、债务的合理投向、债务的偿还渠道、债务的偿还期限、政府偿债能力等方面进行多角度地、充分地分析和考评，针对目前地方政府性债务客观上存在举债形式多样、债务管理分散、各自为政的问题，导致地方政府对债务总体规模、存在的风险往往缺乏全局的掌控的现状，以充分发挥审计的建设性作用，促进当地经济平稳较快发展。
　　
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　　[6]构建财政审计大格局 提升审计成果质量 全国审计工作座谈会财政审计工作经验交流综述

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